I OSK 1979/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 411/22 o odrzuceniu skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 411/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżone pismo organu z dnia 29 listopada 2021 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Brak jest również przepisów szczególnych, które dopuszczałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi także aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.". Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a mianowicie naruszeniu art. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) oraz art. 2, 8 ust. 2, 32 ust. 1 i 2, 45 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 oraz 77 ust. 1 i 2 i 78 Konstytucji RP poprzez przyjęcie ich błędnego i sprzecznego z przepisami Konstytucji rozumienia (niekonstytucyjnej wykładni), wedle którego przepisy te wykluczają nie tylko stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowień, w przypadku których od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło trzydzieści lat, lecz również wykluczają prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wydania takich decyzji lub postanowień z naruszeniem prawa i przewidują umorzenie takich postępowań, w efekcie wykluczając wydanie orzeczenia stwierdzającego wydanie takich decyzji lub postanowień z naruszeniem prawa, a w konsekwencji wykluczając możliwość uzyskania odszkodowania za wydanie takich decyzji lub postanowień z naruszeniem prawa; 2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszeniu art. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, 8 ust. 2, 32 ust. 1 i 2, 45 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 oraz 77 ust. 1 i 2 i 78 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ww. ustawy sprzecznie z przepisami Konstytucji: a) wykluczających wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło trzydzieści lat; b) nakazujących stosowanie do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; c) przewidujących umorzenie postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy; d) przewidujących wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, a więc, że wskazane powyżej przepisy ustawy tak rozumiane jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny (a wcześniej organ administracji) są sprzeczne z powołanymi powyżej przepisami Konstytucji, a więc nie mogę być stosowane; 3) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie naruszeniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, 8 ust. 2, 32 ust. 1 i 2, 45 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 oraz 77 ust. 1 i 2 i 78 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, iż w przypadku umorzenia postępowania w oparciu o wskazany przepis organ administracyjny jedynie udziela informacji o umorzeniu postępowaniu z mocy prawa pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym nie będącym ani decyzją, ani postanowieniem ani żadnym innym aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy w takim wypadku organ winien wydać decyzję administracyjną, względnie postanowienie lub inny akt podlegający zaskarżeniu i kontroli sądu administracyjnego; 4) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, 8 ust. 2 32 ust. 1 i 2, 45 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 oraz 77 ust. 1 i 2 i 78 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 listopada 2021 r. jedynie udziela informacji o umorzeniu postępowaniu z mocy prawa i jest pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym nie będącym ani decyzją, ani postanowieniem ani żadnym innym aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego, podczas, gdy bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji, w szczególności wyżej wskazanych winno prowadzić do wniosku, że pismo to jest decyzją administracyjną względnie postanowieniem, względnie innego rodzaju aktem lub czynnością, od którego przysługuje skarga do sądu administracyjnego; 5) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie naruszeniu przepisów art. art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 oraz 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 6, 7, 7a § 1, 8 § 1, 15, 104 § 1 i 2, 105 § 1 K.p.a. oraz art. 2, 8 ust. 2, 32 ust. 1 i 2, 45 ust. 1, 64 ust. 1 i 2 oraz 77 ust. 1 i 2 i 78 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, iż pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z dnia 2 lutego 1978 r. nie jest decyzją, ani postanowieniem ani żadnym innym aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego, w szczególności aktem lub czynnością wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w związku z tym błędne odrzucenie skargi na wskazane pismo jako niedopuszczalnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Oceniając zakres przedmiotowy wniesionych skarg, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 listopada 2021 r. informujące skarżącą o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 K.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej K.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Dlatego za niezasadne należy uznać podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty. Sąd I instancji nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli wskazanego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia skargi. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków – Podgórze z dnia 2 lutego 1978 r. stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, stanowiącej własność Fabryki L. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie [...] uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej: "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, 1491) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Naczelnik Wydziału Rewindykacji Mienia R. K." - całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 9 K.p.a. nie daje organowi podstawy do takiego zachowania. W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasad ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego). Zatem niewystarczające było jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 K.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej K.p.a. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Skarżąca może natomiast rozważyć wniesienie skargi na bezczynność w tej materii. W ten sposób strona postępowania może doprowadzić do zweryfikowania stanowiska organu odnośnie umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zarówno przez organ wyższego stopnia jak i przez sąd administracyjny. Tożsamy pogląd o niedopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli pisma informacyjnego o umorzeniu w związku z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania z mocy prawa, został wyrażony m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.