I OSK 1870/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2045/15 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2045/15 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: B. P. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy jako osoba bezrobotna w dniu 4 grudnia 2012 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy uznał B. P. z dniem 4 grudnia 2012 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku od dnia 12 grudnia 2012 r. w wysokości 953,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 748,40 zł. brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził utratę przez B. P. prawa do zasiłku od dnia 12 grudnia 2013 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Urząd Pracy m.st. Warszawy wezwał B. P. do zgłoszenia się w siedzibie Urzędu przy ul. [...] w dniu 18 sierpnia 2015 r. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia. Przesyłka została zwrócona do Urzędu Pracy jako nie podjęta w terminie. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a i pkt 4 oraz ust. 4c i ust 4 ca , art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015r., poz. 149 ze zm.) orzekł o utracie przez B. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem 18 sierpnia 2015 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że z posiadanych dokumentów wynika, iż B. P. nie stawił się po raz pierwszy w Urzędzie Pracy m. st. Warszawy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a) i pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. Odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 120 dni od dnia niestawienia się w Urzędzie Pracy m. st. Warszawy przy spełnieniu warunków do jego nabycia zawartych w ustawie - w wyniku ponownej rejestracji. Od w/w decyzji B. P. złożył odwołanie wskazując, że jest ona krzywdząca. Wniósł o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. Podał, że decyzja została podjęta na podstawie dodatkowego wezwania do stawiennictwa w UP, którego to wezwania nie otrzymał. Podniósł, że stawił się na wcześniej wyznaczone spotkanie w UP w dniu 8 września 2015 r. Podał, że cały czas wywiązywał się z obowiązku stawiennictwa. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że wezwanie z dnia 14 lipca 2015 r. do zgłoszenia się przez B. P. w siedzibie Urzędu Pracy m.st. Warszawy w dniu 18 sierpnia 2015r. wysłano do strony przesyłką poleconą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany adres zameldowania. Na przesyłce zawierającej w/w wezwanie zamieszczono adnotację o pierwszym awizowaniu w dniu 16 lipca 2015 r. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 24 lipca 2015 r. Następnie, w dniu 31 lipca 2015 r. zwrócono do nadawcy w związku z niepodjęciem w terminie. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż wezwanie do stawienia się w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy zostało doręczone skarżącemu w sposób określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 30 lipca 2015 r., tj. z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o przesyłce poleconej. Skarżący nie wywiązał się jednak z obowiązku poinformowania Urzędu w terminie do 7 dni od dnia wyznaczonej wizyty tj. na dzień 18 sierpnia 2015 r. o uzasadnionej przyczynie absencji w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy. Na w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. B. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że nie otrzymał wezwania Urzędu Pracy z dnia 14 lipca 2015r. Podał, że mieszka wraz z teściem i teściową, którzy nie opuszczają mieszkania, zatem nie sposób nie doręczyć wezwania. Podał, że na wszystkie umówione spotkania zawsze się stawiał w UP. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji uznając, że wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 44 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdyż skarżący nie został przez Urząd Pracy m.st. Warszawy zawiadomiony o terminie wizyty wyznaczonym na dzień 18 sierpnia 2015 r., a tym samym nie można mówić o niestawiennictwie bezrobotnego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodne z którym, aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji, czy postanowienia. Zatem uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona z niego korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania przesyłki z dnia 14 lipca 2015 r. za doręczoną w trybie zastępczym z art. 44 k.p.a. Sąd zaznaczył, że dla uznania za skuteczne doręczenia zastępczego dokonywanego, czy to przez operatora pocztowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, czy przez pracownika urzędu miasta, konieczne jest nie tylko samo odnotowanie przez doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, że przesyłka była dwukrotnie awizowana oraz wskazanie dat awizowania przesyłki, ale również umieszczenie zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w jednym z miejsc wskazanych przez ustawodawcę w art. 44 § 2 k.p.a. Przy czym fakt umieszczenia przez doręczającego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej, czy odpowiednio w urzędzie właściwej gminy, powinien być odnotowany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, tak jak i powód niedoręczenia przesyłki w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a. (np. mieszkanie zamknięte). Sąd I instancji podkreślił, że zwrotne potwierdzenie odbioru musi zatem spełniać wymogi ustawowe, aby mogło być uznane za dowód doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z dnia 14 lipca 2015 r. zawierającej wezwanie do stawienia się w dniu 18 sierpnia 2015 r., na podstawie którego organ uznał za skuteczne doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. (a także z adnotacji dokonanych na samej przesyłce), w żaden sposób nie wynika, aby doręczający umieścił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej, czy w innym przeznaczonym do tego miejscu. Także z treści zwróconej przesyłki nie wynika, aby doręczający zastał mieszkanie zamknięte lub też, aby ewentualnie którykolwiek z domowników odmówił przyjęcia przesyłki adresowanej do skarżącego. Brak jest również jakiejkolwiek adnotacji o powodzie niedoręczenia przesyłki bezpośrednio w mieszkaniu samemu adresatowi, bądź dorosłemu domownikowi. W związku z tym Sąd stwierdził, że doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. nie nastąpiło. Błędnie zatem organy przyjęły, że wezwanie z dnia 14 lipca 2015r. doręczone zostało skarżącemu w trybie powołanego przepisu, a tym samym, że miał on obowiązek stawienia się w Urzędzie Pracy m.st. Warszawy w dniu 18 sierpnia 2015 r. Wobec tego brak było podstaw do zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 44 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi o obowiązku umieszczenia na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji o miejscu pozostawienia awizo i możliwości odbioru przesyłki, skutkiem czego uznano, że organ nie dysponuje potwierdzeniem dokonania prawidłowego doręczenia zastępczego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 44 § 2 k.p.a. formułuje wymogi dotyczące pozostawienia awiza oraz miejsc, w których należy to zrobić. W przepisie tym nie ma jednak mowy o konieczności umieszczania adnotacji dotyczących miejsca pozostawienia pisma i daty jego odbioru na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Podniesiono, że skoro B. P. miał wątpliwości co do prawidłowości doręczonej korespondencji, winien był skorzystać z procedury reklamacyjnej – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1468), czego nie uczynił. Wskazano ponadto, że B. P. powinien udowodnić brak spełnienia przesłanek doręczenia zastępczego, natomiast w braku przedstawienia skutecznego przeciwdowodu, należy uznać prawidłowość doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca naruszenie przepisów postępowania. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a nie mogły odnieść skutku. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył wskazane wyżej przepisy. Przepis ten mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Natomiast to, że Sąd Wojewódzki orzekł inaczej niż oczekiwał skarżący nie może stanowić naruszenia wskazanych przepisów. Nadto przepisu - art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Sąd Wojewódzki nie stosował, a zatem nie mógł tego przepisu naruszyć. Podstawę prawną orzeczenia stanowił art.151 p.p.s.a. W tej sytuacji przywołanie w podstawach kasacyjnych art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 jest oczywiście bezzasadne. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.44 § 2 k.p.a. przypomnieć należy, że zastosowany przez organy administracji przepis art.44 k.p.a. przewiduje w §1, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ; Zgodnie z § 2 zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Według § 3 w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4 stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jak zatem wynika z treści przytoczonego przepisu zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego wymaga kumulatywnego spełnienia czterech przesłanek. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 k.p.a. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Skuteczność tego sposobu doręczania pism - według art.44 k.p.a. - uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Samo zatem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Przewidziane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, rodzące domniemanie prawne skuteczności takiej, jak doręczenie zwykłe, może być wprawdzie obalone przez adresata, niemniej może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy spełnione zostały wszystkie wyżej opisane wymogi określone tym przepisem. W niniejszej sprawie doręczyciel ani na dokumencie "potwierdzenie odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję nie zawarł adnotacji, gdzie w tym konkretnym przypadku umieścił zawiadomienie o przesyłce, gdzie można tę przesyłkę odebrać. Brak jest również jakiejkolwiek adnotacji o powodzie niedoręczenia przesyłki bezpośrednio w mieszkaniu samemu adresatowi, bądź dorosłemu domownikowi. Wobec takiego braku, wbrew stanowisku organu, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w art. 44 § 2 k.p.a,, to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia. Stanowisko to wyrażane jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ( przykładowo vide: postanowienia NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 23/07, z dnia 4 kwietnia 2012, sygn. II OSK 695/12, z dnia 18 września 2014r., sygn. II OZ 934/14, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2893/14 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1911/2007; z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1158/14, z dnia 1 marca 2017 r., sygn. I OSK 19/16, dostępne w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.