I OSK 2696/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 155/18 odrzucające skargę V. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 155/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę V. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej też: Dyrektor IAS w O.) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia. W ocenie Sądu I instancji skarga V. S. złożona na akt, którego przedmiotem jest propozycja nowych warunków zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, jest niedopuszczalna. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zakwestionowane pismo nie jest ani decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła V. S., zaskarżając je w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z "§ 3 p.p.s.a." w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające ustawę o KAS) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że kontrola przedłożonej skarżącej propozycji pracy nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a propozycja nie jest ani decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i odrzucił skargę, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że propozycja pracy nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.; 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że kontrola propozycji zatrudnienia nie należy do właściwości sądów administracyjnych, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia szeregu naruszeń przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 tej ustawy. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania, to zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12, CBOSA). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że część zarzutów skargi kasacyjnej jest nieadekwatna do przedmiotu sprawy i jako taka nie może odnieść zamierzonego skutku. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem sprawy skarżąca uczyniła pismo złożone jej w dniu [...] maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O., podnosząc, że ma ono charakter aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. albo decyzji administracyjnej. Natomiast autor skargi kasacyjnej w zarzutach drugim i piątym upatruje naruszenia przez Sąd I instancji licznych przepisów Konstytucji RP, p.p.s.a., p.u.s.a., a także przepisów wprowadzających ustawę o KAS w braku kontroli bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. i odrzuceniu skargi na bezczynność tego organu. Skarżąca w niniejszej sprawie nie zarzuciła organowi pozostawania w bezczynności, a co za tym idzie Sąd I instancji nie przeprowadzał kontroli zachowania organu pod tym kątem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, sprowadzających się w istocie do kwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji tezy, zgodnie z którą rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, wskazać należy, że nie są one zasadne. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyznaje uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego podmiotowi, do którego jest skierowany. Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. W myśl art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). W art. 170 tej ustawy określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 przepisów wprowadzających KAS z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. przedstawił funkcjonariuszce celnej V. S. na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w O. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść cytowanych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kwestionowana propozycja nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela obszernie uzasadnione stanowisko Sądu Wojewódzkiego i przyjmuje je za własne, bez potrzeby jego tutaj powtarzania. Podkreślić jedynie wypada, że sporna propozycja stanowi jedynie swego rodzaju "ofertę" nowych warunków zatrudnienia wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Przedmiotowe pismo nie jest władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłyby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Nie kształtuje uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto pozostaje w sferze podległości służbowej (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Warto zwrócić uwagę na to, że tożsame stanowisko co do charakteru propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, zostało wyrażone m. in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18, z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 794/18, sygn. akt I OSK 887/18, z dnia 13 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 11 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 243/18, z dnia 10 kwietnia 2018 roku sygn. akt I OSK 2835/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2800/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2794/17, z dnia 18 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2587/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2798/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2823/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2804/17, z dnia 23 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2795/17, z dnia 24 stycznia 2018 roku sygn. akt I OSK 2826/17. W tej sytuacji należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarga V. S. winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, zmierzające w istocie do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności przedmiotowej skargi, okazały się nieusprawiedliwione. W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).