I OSK 3274/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19 w sprawie ze skargi Gminy T. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, po rozpoznaniu skargi Gminy T., uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada Miejska w T. w dniu [...] stycznia 2019 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w G. z dniem [...] sierpnia 2019 r. Zgodnie z tą uchwałą (§ 2) uczniom zlikwidowanej szkoły zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w G., a uczniowie klasy 0 i klas I-III będą mogli kontynuować naukę w nowo utworzonej filii tej szkoły w G. oraz bezpłatny transport (§ 3). W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w T. podała, że do Szkoły Podstawowej w G. w nachodzącym roku szkolnym (2019/2020) będzie uczęszczało 54 uczniów, w tym w oddziale przedszkolnym będzie się uczyło 9 dzieci (do klasy pierwszej i czwartej nie będzie uczęszczało żadne dziecko), a prognozy demograficzne dla obwodu szkoły nie wskazują na "daleko idące zmiany" w tym zakresie. Likwidacja szkoły pozwoli uniknąć nauczania w klasach łączonych. Rada Miejska wyjaśniła, że Szkoła Podstawowa w G. posiada wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną, dysponuje dostateczną liczbą sal lekcyjnych, własną stołówką, posiada szerokie korytarze, dostosowane szatnie oraz dobrze wyposażoną świetlicę (w szkole przeznaczonej do likwidacji nie ma boiska, sali gimnastycznej, biblioteki). Rada Miejska dodała, że likwidacja szkoły jest podyktowana również wysokością kosztów ponoszonych na jej utrzymanie przez Gminę. Dochody z subwencji oświatowej w 2018 r. stanowiły 519 866,25 zł i wystarczyły jedynie na 52,67% wydatków szkoły (Gmina przekazała z budżetu na utrzymanie szkoły 467 264,78 zł). W konkluzji Rada Miejska stwierdziła, że koszty utrzymania szkoły oraz sytuacja demograficzna w obwodzie szkoły, są dostatecznym powodem do likwidacji placówki. Biorąc to pod uwagę, Rada Miejska zobowiązała i upoważniła Burmistrza Gminy T. do dokonania czynności niezbędnych do przekształcenia szkoły, w tym wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w tej sprawie. Burmistrz Gminy T. w piśmie z [...] lutego 2019 r. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie pozytywnej opinii o zamiarze likwidacji przez skarżącą szkoły. Wnioskodawca podkreślił, że placówka mieści się w małym i ciasnym budynku, w którym brakuje pomieszczeń lekcyjnych, sali gimnastycznej i stołówki (uczniowie spożywają posiłki w świetlicy wiejskiej oddalonej o kilkanaście metrów od szkoły). Budynek szkoły wymaga remontu, a niektóre prace nie są możliwe do wykonania pod względem technologicznym. Burmistrz dodał, że w Szkole Podstawowej w G. jest zatrudnionych na stałe ośmiu nauczycieli (brakuje nauczycieli historii, matematyki, fizyki, języka angielskiego i niemieckiego, informatyki, wiedzy o społeczeństwie, edukacji dla bezpieczeństwa, muzyki i plastyki). Likwidacja Szkoły Podstawowej w G. i utworzenie w tej miejscowości filii Szkoły Podstawowej w G. (prowadzonej przez Gminę) nie pociągnie za sobą utraty zatrudnienia przez nauczycieli. Burmistrz podkreślił, że nie stać organu prowadzącego szkołę na zatrudnienie nauczycieli ani też na podstawowe niezbędne remonty placówki. Zadłużenie Gminy wynosi obecnie 7,2 mln zł. Jej budżet w 2018 r. to ok. 22 mld zł, z czego wydatki na oświatę wynosiły ponad 8 mln (ok. 3,5 mln pochodziło ze środków własnych Gminy co stanowiło ok. 40% wszystkich wydatków na oświatę). Reorganizacja oświaty pozwoli uniknąć dodatkowego zatrudniania nauczycieli, a także "wyeliminuje" etat dyrektora w reorganizowanej szkole. Oszczędności z tego tytułu można będzie przeznaczyć na stworzenie zajęć pozalekcyjnych, kół zainteresowań, pomoc psychologiczno-pedagogiczną we wszystkich szkołach. Burmistrz wskazał też, że Gmina będzie zapewniać bezpłatny dowóz uczniów ze zlikwidowanych szkół do Szkoły Podstawowej w G. Odległość z G. do G. wynosi 14 km. Dla uczniów z najdalej usytuowanej miejscowości, tj. z C. odległość do szkoły w G. wyniesie ok. 22 km, a czas dojazdu ok. 28 minut. Reorganizacja oświaty w Gminie, w sposób zaproponowany w przedstawionej do zaopiniowania uchwale, przyniesie uczniom korzyści w postaci nauki oraz wychowania i rozwoju w przestronnej, dobrze wyposażonej, posiadającej wykwalifikowaną kadrę szkole. Nauka w małej, hermetycznej społeczności i brak konieczności dojazdów do szkoły nie przystaje do tych korzyści. [...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2019 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w G. Organ stwierdził, że szkoła jest przykładem "dobrze funkcjonującej szkoły wiejskiej", a jej likwidacja byłaby "niepowetowaną stratą" zarówno w systemie wiejskich szkół, jak i społeczności lokalnej. Szkoła Podstawowa w G. "pełni ważną funkcję w środowisku lokalnym". Jest miejscem integrującym społeczność, wokół którego koncentruje się życie kulturalne wsi i okolicznych miejscowości. Organ I instancji podkreślił, że zamiar likwidacji szkoły przez Gminę spotkał się ze zdecydowanym sprzeciwem społeczności lokalnej i Rady Pedagogicznej, o czym świadczą liczne petycje i apele. Mieszkańcy G. i okolicznych miejscowości protestujący przeciw likwidacji szkoły zwracali uwagę na dobre wyniki nauczania, wieloletnią tradycję istnienia szkoły (jubileusz 70-lecia istnienia i uroczystość nadania szkole imienia oraz sztandaru objęta została Patronatem Narodowym Prezydenta RP i wpisana w ogólnopolski program obchodów "Niepodległej") oraz na to, że szkoła posiada najwięcej miejscowości w swoim obwodzie, a jej likwidacja przyniesie pozorne korzyści ekonomiczne. Uczniowie w małych wiejskich szkołach są zauważani i traktowani indywidualnie, dzięki czemu czują się bezpiecznie, co pozwala uniknąć problemów wychowawczych. Zmiana organizacji nauki po likwidacji szkoły spowoduje konieczność dojazdu do G. po niebezpiecznych drogach i wydłuży czas dowozu dzieci do szkoły (autobus szkolny będzie jechał około godzinę). Kurator stwierdził, że wpływ wielkości oddziału (liczebności klasy) na efektywność nauczania nie jest w nauce oceniany jednoznacznie i istnieje "duża grupa studiów", które pokazują, że związek ten jest niewielki lub prawie zerowy. Organ wyjaśnił, że w ocenie jego wizytatorów, placówka jest czysta, estetyczna i zadbana. Szkoła posiada sześć sal lekcyjnych, pracownię komputerową (11 stanowisk), pracownię przyrodniczą. Zajęcia z wychowania fizycznego odbywają się w budynku należącym do Sołectwa G., znajdującego się w odległości około 100 m od szkoły (w budynku tym znajduje się stołówka). Uczniowie mają do dyspozycji boisko oraz boisko do piłki nożnej. Zdaniem społeczności lokalnej, w tym dyrektora tej szkoły, liczba pomieszczeń i baza dydaktyczna szkoły zabezpiecza potrzeby wynikające z realizacji podstawy programowej. Z informacji uzyskanych od dyrektora placówki wynika, że szkoła pracuje w systemie jednozmianowym (nauka odbywa się od godziny 8:15 do 15:25), do szkoły dojeżdża z innych miejscowości 45 uczniów (z 65 uczęszczających do tej placówki), przy czym dojazd z miejscowości najdalej położonej od G. (C.) zajmuje ok. 15 minut (10 km). Uczniowie szóstej klasy w sprawdzianie szóstoklasisty z 2016 r. z języka polskiego uzyskali wyniki wyższe niż średnia krajowa, powiatowa i gminna (wyniki z matematyki i z języków obcych były wyższe niż średnia powiatu gryfińskiego i Gminy T.), uczniowie tej szkoły osiągają sukcesy w konkursach przedmiotowych i tematycznych (wojewódzkich i ogólnopolskich). W szkole funkcjonują liczne koła zainteresowań. W procesie dydaktyczno-wychowawczym placówka współpracuje z biblioteką miejską, schroniskiem dla zwierząt, Parafią [...] w S., Muzeum Żołnierzy Wyklętych i Represjonowanych w PRL w W. W ocenie organu sprzyja to tworzeniu "przyjaznego klimatu", w którym odbywa się nauczanie i wychowywanie dzieci i młodzieży. Gmina T. wniosła zażalenie na to postanowienie zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, art. 2, art. 16, art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wniosła o jego uchylenie. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej Gminy, zgodnie z którym w razie spełnienia wszystkich warunków, o których mowa w art. 89 ustawy Prawo oświatowe, istnieje obowiązek wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły. W ocenie Ministra kurator oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego jest obowiązany przeanalizować wszystkie aspekty i uwarunkowania związane z zamiarem likwidacji szkoły. Opinia wydawana w trybie art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie jest więc opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły. Opinię tę kurator wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ww. ustaw, jak termin przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji, przekształcenia szkoły, czy też - stosownie do art. 39 ust. 3 i 4 - zapewnienie uczniom transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z przekształceniem szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki. Minister podał, że Rada Miejska w T. obok uchwały której dotyczy rozpatrywana sprawa (nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w G.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w S. oraz uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w G. poprzez utworzenie w miejscowościach G. i S. jej filii obejmujących klasy I-III wraz z oddziałem przedszkolnym. Te wszystkie zamiary Gminy muszą być uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zapewnienie uczniom kontynuacji nauki oznacza, że proponowane po likwidacji szkoły warunki nauki, wychowania i opieki nie mogą być gorsze od dotychczasowych lub trudniejsze ze względu, np. na dłuższą drogę dojazdu do szkoły, mniejszą dostępność do opieki świetlicowej i wydłużony czas pobytu w szkole. Obie szkoły (w G. i w G.) dysponują budynkiem i wyposażeniem dającym możliwość zapewnienia realizacji podstawy programowej szkoły podstawowej i oddziału przedszkolnego oraz pracują w systemie jednozmianowym. Warunki lokalowo-dydaktyczne nie mogą natomiast stanowić podstawy do likwidacji Szkoły Podstawowej w G. lub zastąpienia jej szkołą filialną. W ocenia Ministra zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w G. i powstanie w jej miejsce szkoły filialnej o strukturze klas I-III i oddziału przedszkolnego podporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowej w G. nie znajduje uzasadnienia w zmianach demograficznych w Gminie. Korzystniejsze dla uczniów jest, aby w sieci szkolnej funkcjonowały obie szkoły (w G. i w G.), w pełnej strukturze klas I-VIII. Liczba dzieci zamieszkałych w gminie, które podlegają obowiązkowi szkolnemu (rocznemu obowiązkowemu przygotowaniu przedszkolnemu) lub korzystają z prawa do wychowania przedszkolnego w latach 2010-2018, utrzymuje się co do zasady na tym samym poziomie (711 dzieci). Do Szkoły Podstawowej w G. w roku szkolnym 2018/2019 (pomijając uczniów oddziałów przedszkolnych) uczęszcza 54 uczniów, natomiast w roku szkolnym 2019/2020 w klasie pierwszej rozpocznie naukę dwóch uczniów. Liczba dzieci zameldowanych na terenie obwodu tej szkoły, urodzonych w 2013 r. wynosi 14, natomiast w 2014 r. - 11. Ponadto 10 dzieci z obwodu tej szkoły uczęszcza do Szkoły Podstawowej w T. Minister wskazał, że po dokonaniu całkowitej reorganizacji sieci szkół zaplanowanej przez Gminę T. (likwidacji szkół w G. i S.), w Szkole Podstawowej w G. uczyłoby się 161 dzieci (w tym 15 w oddziale przedszkolnym), przy czym uczniów w klasie V i VI przybyłoby na tyle, że trzeba by utworzyć dwa oddziały dla dzieci pochodzących z trzech różnych szkół. Organ dodał, że z zestawienia liczby uczniów wynika, że uczniowie klas V i VI zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w S. mogliby uczyć się w jednym oddziale (co niewątpliwie byłoby pożądane przez rodziców uczniów), natomiast uczniowie szkoły z G. i G. mogłyby utworzyć wspólny oddział. Taka sytuacja, zdaniem Ministra, "jest trudna do zaakceptowania" przez rodziców i uczniów szkoły w G. z uwagi na konieczność odnalezienia się w większej grupie uczniów. W ocenie Ministra reorganizacja sieci szkół prowadzonych przez Gminę T. doprowadzi w nieodległym czasie do całkowitej likwidacji szkoły znajdującej się w G. Do tej szkoły, będącej filią Szkoły Podstawowej w G. (klasy I-III i oddział przedszkolny) w roku szkolnym 2019/2020 będzie uczęszczało 16 uczniów (do klasy I - 2 uczniów) oraz ok. 9 dzieci do oddziału przedszkolnego. Perspektywa możliwej likwidacji szkoły nie wpłynie na jej obecny rozwój i nie skłoni rodziców do zapisywania do niej dzieci w nowym roku szkolnym. Dalej organ podał, że droga uczniów z C. do szkoły przeznaczonej do likwidacji trwa obecnie około 12 min. (8,5 km), a po reorganizacji sieci szkół w Gminie uczniowie ci zmuszeni będą pokonać 21,5 km do Szkoły Podstawowej w G., a czas dojazdu (włączając niezbędne przystanki na trasie w celu odebrania bądź odstawienia uczniów), to minimum 40-45 min. (dziennie 1 godzina 30 min.). Odległość jaka dzieliłaby szkołę filialną w G. od macierzystej Szkoły Podstawowej w G., w praktyce "bardzo utrudni" sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez dyrektora szkoły (art. 66 ustawy Prawo oświatowe). Dodatkowo, po dokonaniu zamierzonej reorganizacji szkół, na północy gminy zlikwidowane zostaną dwie szkoły podstawowe o pełnej strukturze klas, w środkowej części gminy będą dwie szkoły filialne (klasy I-III), natomiast w części południowej nie będzie szkół wcale. Organ, powołując się na art. 39 ustawy Prawo oświatowe, stwierdził, że taka sytuacja oznacza nierówne traktowanie jej mieszkańców, w szczególności uczniów zamieszkałych na terenie Gminy. Ze względu na warunki lokalowe szkół, ich wyposażenie, wskaźniki demograficzne w Gminie oraz warunki organizacji dowożenia i sieci szkolnej, planowane przez Gminę zmiany organizacyjne spowodują pogorszenie warunków nauki uczniów klas IV-VIII. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe za działalność szkoły odpowiada jej organ prowadzący, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów oraz wyposażenie szkoły w pomoce dydaktyczne. Te obowiązki będą ciążyły na Gminie także wówczas, gdy w budynku szkoły przeznaczonej do likwidacji powstanie filia innej szkoły dla dzieci najmłodszych. W przekonaniu Ministra Edukacji Narodowej argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić "zasadniczej przesłanki powzięcia zamiaru likwidacji szkoły". Organ prowadzący szkołę powinien kierować się przede wszystkim poprawą warunków nauki dzieci, a nie obniżeniem kosztów utrzymania szkół poprzez obniżenie struktury organizacyjnej funkcjonującej od wielu lat szkoły samorządowej i w efekcie duże prawdopodobieństwo jej całkowitej likwidacji w przyszłości. Z uwagi na powyższe, w ocenie Ministra, równe traktowanie dzieci mieszkańców gminy nie może być wyrażone jedynie przez obiektywnie obliczoną wartość pieniężną przeznaczaną na kształcenie danego dziecka w danym roku. To, że koszty utrzymania jednego ucznia w różnych szkołach się różnią jest oczywiste. Uwarunkowane jest to przede wszystkim liczbą uczniów w oddziałach danej szkoły i kosztami utrzymania danego budynku. Niemniej jednak, w ocenie Ministra, z uwagi na wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły nie można pozwolić na utrudnienie tym dzieciom korzystania z przysługującego im konstytucyjnie prawa do nauki. W rozpatrywanym przypadku, uczniom klas IV-VIII przekształcanej szkoły proponuje się naukę w szkole oddalonej od miejsca dotychczasowej szkoły o około 12 km, co ma w efekcie obniżyć wydatki na oświatę w gminie T. W ocenie Ministra, powyższa trudność związana z dojazdem mogłaby być jedynie wyborem uczniów i ich rodziców, a gmina powinna ze swojej strony zagwarantować naukę wszystkim uczniom jak najbliżej miejsca zamieszkania. Zdaniem organu obie szkoły "realizują z zaangażowaniem" zajęcia dodatkowe, imprezy okolicznościowe, współpracują z samorządem oraz organizacjami społecznymi. Średnie wyniki z egzaminów po szóstej klasie uczniowie Szkoły Podstawowej w G. w roku szkolnym 2016 osiągnęli na poziomie wyższym niż średnie wyniki w gminie i powiecie, a w przypadku języka polskiego wyższe także niż krajowe. Z uwagi na fakt, że Szkoła Podstawowa w G. powstała z dniem [...] września 2017 r. w wyniku przekształcenia dotychczasowego gimnazjum uczniowie klas tego gimnazjum osiągają średnie wyniki zbliżone do wyników województwa. W ocenie Ministra, w związku z powyższym, trudno porównać obecnie osiągnięcia mierzone wynikami z egzaminów kończących obie szkoły. Reorganizacja sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie ważne w tym zakresie aspekty, w tym opinie dotyczące zamiaru likwidacji szkoły. Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej w G. wystosowała apel przeciwko likwidacji do [...] Kuratora Oświaty i Władz Gminy T. Apel został podpisany przez wielu mieszkańców miejscowości i wsi z obwodu szkoły. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci szkół organy gminy nie powinny więc pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym opinii przeciwko likwidacji szkoły. Niemniej jednak sprzeciw nie miał bezpośredniego wpływu - w przeciwieństwie do przesłanek merytorycznych - na rozstrzygnięcie. Faktycznym powodem likwidacji Szkoły Podstawowej w G. jest przede wszystkim oszczędność finansowa gminy poprzez przeprowadzanie procesu docelowego zmniejszenie liczby szkół podstawowych na jej terenie. Gmina T. w skardze na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 89 ust. 1 i art. 39 ustawy Prawo oświatowe, art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. i wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd uznał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły. Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych powodów Sąd nie podzielił stanowiska Ministra Edukacji Narodowej co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ww. ustawy nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych głębiej niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki. Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, tj. zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w klasach 0 i I – III w G., w nowo utworzonej filii szkoły w G. Uczniowie starszych klas mogą zaś kontynuować naukę w Szkole Podstawowej im. [...] w G., korzystając z bezpłatnego transportu zorganizowanego przez Gminę. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W przepisie tym chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak Sąd uznał za przekonujące wyjaśnienia skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w szkole w G. są lepsze niż w szkole w G. Sąd zauważył, że organ II instancji podkreślił kwestię transportu dzieci z G. do szkoły w G., widząc w tym duże dla nich utrudnienie, a nawet nieprawidłowość. Nie był przy tym jednak dokładny, ponieważ powołując się na art. 39 ustawy Prawo oświatowe, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły, pominął treść ust. 3 pkt 1 tego artykułu, który stanowi, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku. Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że negatywna opinia organu w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, powoływaniu się na opinie lokalnej społeczności, osób zatrudnionych w szkole podlegającej likwidacji i na politykę oświatową państwa. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły. Minister Edukacji Narodowej wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty jest organem wykonującym w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; - art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty jest środkiem nadzoru nad działalnością gminy przewidzianym w art. 89 ust. 1 tej ustawy; - art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo oświatowe polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, podczas gdy organ nie naruszył prawa materialnego ani przepisów postępowania; - przez naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy; - przez naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wyczerpującym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji celem rozpoznania skargi Gminy T. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o obciążenie kosztami postępowania w całości Ministra Edukacji Narodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego. Zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istocie dotyczą ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzję dotyczącą likwidacji szkoły podejmowaną przez organ stanowiący gminy prowadzącej szkołę. Dotyczą zatem zagadnienia, które Sąd I instancji uznał za istotę rozpoznawanej sprawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP: "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". W myśl zaś art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a." W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że dokonując wykładni art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd I instancji stwierdził, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd dodał, że gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Sąd I instancji przyjął, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy). Sąd przyjął zatem takie rozumienie kompetencji nadzorczych kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), które podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził przy tym, że skoro pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły, to należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, który nie podzielił stanowiska Ministra Edukacji Narodowej co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP, wskazuje, że Konstytucja RP w art. 171 ust. 2 enumeratywnie wymienia organy nadzoru nad gminą i organem tym nie jest kurator oświaty. Wskazuje też, że w ustawie Prawo oświatowe wyraźnie zostały podkreślone kompetencje wojewody do wykonywania czynności nadzorczych nad działalnością gminy i tych uprawnień nadzorczych nad działalności gminy nie przyznano kuratorowi oświaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ze sformułowania użytego przez Sąd I instancji (niezależnie od jego nieprecyzyjności) wywodzić, że Sąd ten uznaje, że kurator oświaty jest organem nadzoru zrównanym z organami nadzoru wymienionymi w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji i – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) - gdyby przyjąć, że wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis (art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką. Pozostając zaś w sferze użytych sformułowań należy przypomnieć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym powyżej wyroku odnoszącą się do formy wykonywanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego w kontekście art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje instytucję współdziałania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2). W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji katalogu organów nadzoru, należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami. Na problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym zwraca uwagę także doktryna, i tak przykładowo A. Matan [w] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wskazuje, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", w związku z czym rodzi się pytanie o charakter czynności tam wymienionych. Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) traktowanych jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru o charakterze korygującym, natomiast zdaniem innych nie będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Traktując te akty jako nową prawną formę działania organów administracji publicznej, K.M. Ziemski proponuje dla nich określenie "akty zajęcia stanowiska". Skarżący kasacyjnie organ cytując powyższe sformułowanie Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji pomija kontekst w jakim zostało ono wyrażone, a w szczególności pomija stanowisko Sądu I instancji, które zostało wyrażone wprost po cytowanym w skardze kasacyjnej zdaniu. Sąd Wojewódzki wskazał tam bowiem, że nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych głębiej niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki. Powyższa wypowiedź Sądu I instancji wskazuje wyraźnie, że Sąd kładzie akcent na takie rozumienie przepisów art. 171 Konstytucji i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe, które wymaga, aby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły były określone przez konkretne przepisy ustawy, a nie były oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej. Taka zaś wykładnia wskazanych przepisów, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie działa w sposób dowolny, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów, znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. NSA z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tej materii, zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 ustawy Prawo oświatowe (art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać - co należy mocno podkreślić - podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Tym samym nie można uznać zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 171 ust. 2 Konstytucji i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za zasadne. Powyższe wywody wskazują też na niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo oświatowe polegającego na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W myśl art. 89 ust. 1 tej ustawy szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty (ust. 4 pkt 1). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 3). Po pierwsze, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie można wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowiska, że opinia kuratora oświaty jest ograniczona do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Sąd wskazał wyłącznie – co było już podniesione powyżej – że "organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustawowych podstaw odmowy wydania pozytywnej opinii kuratora oświaty co do likwidacji prowadzanej przez gminę szkoły publicznej poszukiwał nie tylko w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, ale także w art. 39 tej ustawy. Po drugie według skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe zakłada, że kurator oświaty przy wydawaniu opinii zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w tym przepisie, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Dokonując wykładni art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe warto odwołać się do wyroku NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2648/17, który wskazał, że przepis art. 89 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy bardzo ważnej kwestii ustrojowej, a mianowicie sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym. Przepis ten reguluje bowiem zakres uprawnień organu sprawującego nadzór i termin, w którym przysługuje mu uprawnienie nadzorcze w postaci wyrażenia stanowiska odmownego odnośnie zamierzonego rozstrzygnięcia organu gminy, w przypadku, gdy "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ". NSA zwrócił uwagę, że w przepisie tym użyto sformułowania "inny organ", co oznacza, że przepis ten dotyczy każdego organu posiadającego kompetencję do "zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania" rozstrzygnięcia organu gminy, a nie tylko organów nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jak dalej wskazał NSA: "Z tego względu stanowisko Sądu I instancji, że "opinia kuratora oświaty wydawana w trybie art. 59 ust. 2 u.s.o., nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o przekształceniu szkoły. Opinię tą wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą" nie znajduje uzasadnienia w treści analizowanych przepisów". Prezentowane stanowisko NSA należy odnieść również do wykładni art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, który zwiera tożsamą treść. Dodać trzeba, że tylko takie rozumienie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, które przewiduje nałożenie w drodze ustawy obowiązku uzyskania przez gminę pozytywnej opinii kuratora oświaty co do zamiaru likwidacji prowadzonej przez nią szkoły publicznej, który w przypadku odmowy wydania takiej opinii powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, podlegającego kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, określoną w art. 16 ust. 2 i 166 ust. 1 Konstytucji. Kierując się tymi wskazaniami, w orzecznictwie pod rządem ustawy o systemie oświaty dopuszczano opinię negatywną w wypadku, gdy np. brak jest realnych możliwości dowozu uczniów do szkół, a także gdy dana jednostka samorządu terytorialnego w ten sposób pozbywa się obowiązkowego zadania oświatowego, usiłując ciężar prowadzenia szkół publicznych na danym terenie przenieść na osobę trzecią. Niemniej jednak nie można pominąć i tego, że skoro przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, to wykładnia tego przepisu może obejmować ocenę skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, tak jak wskazuje to skarżący kasacyjnie organ. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że są one w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, podczas gdy organ nie naruszył prawa materialnego ani przepisów postępowania. Przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie wtedy, gdy Sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy poprzez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Nieskuteczny okazał się wreszcie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu w ograniczeniu się Sądu I instancji jedynie do oceny spełnienia przez organ prowadzący wymogów określonych w art. 89 ust. 1 ustawy Praw oświatowe i braku odniesienia się do materiału dowodowego zebranego przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, a także na "braku jakichkolwiek uchybień przepisów postępowania" i powinności przyjęcia, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12, 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Nie mógł osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzutu ten nie został w żaden sposób uzasadniony ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Niemniej jednak należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r.,sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 285/12, 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2321/13). Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której uczestnik postępowania kasacyjnego Burmistrz Gminy T. odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście i nie wykazał poniesionych kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów.