I OSK 554/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 530/18 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2018 r. , nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 530/18 oddalił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej świadczenia wychowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyrok wniosła A. K. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 74 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie powołała przesłanki wznowienia postępowania, z uwagi na powołanie okoliczności znanych jej przed wydaniem decyzji, co do której wnosiła o wznowienie postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 §1 pkt 1, art. 149 § 3 i art. 148 § 1 K.p.a., a ponadto przepisu powołanego w pkt 1 zarzutów, przez zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia wszelkich okoliczności sprawy i prawidłowej ich oceny i w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania, pomimo, że wniosek o jego wznowienie pozostawał uzasadniony; c) 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w wyniku nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego przywołanych w skardze; 2) prawa materialnego art. 3 pkt 1 lit a i art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędną wykładnię i niewłaściwe Sygn. akt I OSK 554/19 zastosowanie polegające na utożsamieniu niewypłacenia należnego wynagrodzenie z utratą dochodu w rozumieniu u.ś.r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie pełnomocnikowi kosztów udzielonej skarżącej pomocy prawnej z urzędu, według norm przepisanych, wskazując, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżącej. Otóż A. K. w dniu [...] stycznia 2018 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą stronie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. K. na okres od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Powyższa decyzja została skutecznie doręczona A. K. [...] listopada 2017 r. Strona nie złożyła odwołania od ww. decyzji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, co spowodowało, że decyzja stała się ostateczna. Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 148 § 1 K.p.a., postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania A. K., postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2018 r. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, Sygn. akt I OSK 554/19 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sygn. akt I OSK 554/19 Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności Sygn. akt I OSK 554/19 zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej, w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zostały podniesione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca nie powołała przesłanki wznowienia postępowania, z uwagi na wskazanie okoliczności znanych jej przed wydaniem decyzji, co do której wnosiła o wznowienie postępowania oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 §1 pkt 1, art. 149 § 3 i art. 148 § 1 K.p.a., jakiego dopuściły się organy administracyjne, a ponadto na niedostrzeżeniu zaniechania czynności zmierzających do ustalenia wszelkich okoliczności sprawy i prawidłowej ich oceny i w konsekwencji odmowę wznowienia postępowania, pomimo, że wniosek o jego wznowienie pozostawał uzasadniony. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca kasacyjnie dowodzi w związku z tym, że wyszły na jaw nowe istotne okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2017 r., nieznane organowi w dniu jej wydania. Argumentuje, że ujawnienie nowych okoliczności jest rezultatem wygenerowania dowodu już po wydaniu decyzji ostatecznej. Niesporne przy tym w sprawie jest, że A. K. w dniu [...] stycznia 2018 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko J. K. od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Decyzja ta stała się ostateczna. Niesporne jest także, że A. K. we wniosku o wznowienie podała, że ww. decyzja odmowna została wydana na podstawie nieprawidłowego ustalenia, że dochód rodziny przekraczał kryterium dochodowe, ponieważ od [...] września 2017 r. nie otrzymywała od pracodawcy wynagrodzenia i w konsekwencji była zmuszona do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia. Do wniosku A. K. dołączyła swoje oświadczenie z [...] stycznia 2018 r. o rozwiązaniu Sygn. akt I OSK 554/19 umowy o pracę z firmą [...] Sp. z o.o. oraz potwierdzenie nadania ww. oświadczenia w dniu [...] stycznia 2018 r. Wnioskodawczyni - jako podstawę żądania - wskazała art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i wyjaśniła, że o nowych okolicznościach faktycznych i nowych dowodach dowiedziała się [...] września 2017 r., gdy nie otrzymała od pracodawcy wynagrodzenia. Ponadto okoliczność rozwiązania stosunku pracy przez A. K. nastąpiła już po wydaniu ostatecznej decyzji przez Prezydenta Miasta P. Sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje zatem, że skarżąca kasacyjnie nie tyle kwestionuje brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy, ile dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej oceny tych okoliczności, prowadzącej do uznania, że skarżąca nie wskazała przesłanki wznowienia postępowania. Z oceną Sądu I instancji należy zgodzić się. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął bowiem, że przyczyną wznowienia, którą skarżąca podniosła we wniosku, jest okoliczność, określana przez skarżącą, jako utrata dochodu, przy czym miała ona zaistnieć od [...] września 2017 r., tj. jeszcze w dacie procedowania przez organ I instancji w sprawie przyznania skarżącej prawa do zasiłku wychowawczego. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu, że przesłanką wznowienia nie może być okoliczność, o której strona wiedziała już w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczenia, ponieważ miała możliwość (i obowiązek) wskazania jej wówczas. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że dopiero z datą rozwiązania umowy o pracę, tj. od [...] stycznia 2018 r., nabrała przekonania, że nie otrzyma zaległego wynagrodzenia, jest prawnie irrelewantna dla instytucji wznowienia postępowania. Utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w niniejszej sprawie zaistniała zaś z chwilą rozwiązania przez skarżącą stosunku pracy ([...] stycznia 2018 r.), tj. po dacie wydania decyzji ostatecznej przez organ I instancji. Utrata dochodu nie jest zatem nową okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, która mogłaby stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że pomimo formalnego powołania się przez skarżącą na przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), z treści żądania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przesłanka ta nie istnieje. To zaś upoważniało organ do odmowy wznowienia postępowania z powodów przedmiotowych. Wobec tego niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz Sygn. akt I OSK 554/19 przepisami art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 §1 pkt 1, art. 149 § 3 i art. 148 § 1 K.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 pkt 1 lit a i art. 3 pkt 23 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utożsamieniu niewypłacenia należnego wynagrodzenie z utratą dochodu w rozumieniu u.ś.r., jest niezrozumiały. Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku na s. 6, że zaniechanie wypłaty wynagrodzenia przez pracodawcę nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wskazać przede wszystkim trzeba, że przepis ten wyposaża Sąd I instancji w kompetencje do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie prawa materialnego. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04; 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Również w jej uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie nie nawiązuje do treści art. 151 P.p.s.a. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował tego zarzutu przez podanie konkretnego naruszonego przepisu aktu prawa materialnego. Sam zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. bez wskazania konkretnie do jakiego naruszenia prawa materialnego doszło, nie może być podstawą wniesienia prawidłowo skonstruowanej skargi kasacyjnej. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jest bowiem przepisem o charakterze wynikowym określającym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd Sygn. akt I OSK 554/19 administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten mógłby więc zostać naruszony wtedy, gdyby wojewódzki sąd administracyjny go zastosował mimo niestwierdzenia naruszenia prawa materialnego, albo go nie zastosował mimo stwierdzenia, że prawo materialne zostało naruszone i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut oparty na wskazanej podstawie kasacyjnej nie sprostał zatem wskazanym rygorom. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.