I OSK 585/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Brzesku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/220/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021 I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/21 w ten sposób, że skreśla słowa "Asesora Prokuratury Rejonowej Jolaty Oleś", II. uchyla zaskarżony wyrok, stwierdza nieważność § 7 ust 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały i oddala skargę w pozostałym zakresie. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/220/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu uchwałą Rada Gminy Szczurowa - na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020r. poz. 638), dalej u.o.z. w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998 r., Nr 316, poz.753) - przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021, dalej uchwała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Brzesku. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że drobne wadliwości uchwały zarzucane w skardze a dotyczące braku wskazania szczegółowego sposobu wydatkowania środków pieniężnych przeznczonych na realizację programu oraz regulacje wybranych jednostkowo przepisów, które interpretowane w oderwaniu od całości zapisów uchwały sugerować by mogły na nieobjęcie i niewyczerpanie całego zakresu ustawowego (które nie tyle uznać należy za wadliwość uchwały lecz co najwyżej nie najwłaściwszy sposób jej zredagowania, który bez uważnej analizy całej uchwały wprowadzać może w błąd co zakresu uchwały), nie jest wadliwością uzasadniającą stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prokurator Rejonowy w Brzesku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 poz. 638, zwanej dalej "u.o.z,") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w załączniku do zaskarżonej Uchwały nie doszło do istotnego naruszenia powołanego przepisu, gdyż okoliczność, że schronienie w gospodarstwie zastępczym znajdą wszystkie zwierzęta gospodarskie - wbrew sformułowanemu w skardze zarzutowi - wynika z całokształtu załącznika do Uchwały a "drobna wadliwość" będąca przedmiotem zarzutu jest skutkiem jedynie "nie najwłaściwszego sposobu zredagowania" Uchwały, który "bez uważnej analizy całej uchwały wprowadzać może w błąd co do zakresu uchwały"; 2. art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zaskarżona Uchwała czyni zadość określonym w powołanym przepisie wymogom, chociaż w § 10 ust. 2 załącznika do Uchwały zapewniono pokrycie przez gminę kosztów usypiania ślepych miotów jedynie bezdomnych psów i kotów, pomimo tego, że ustawa nie zawiera takich ograniczeń nadto poprzez bezzasadne stwierdzenie, że brak było podstaw do określenia w załączniku do Uchwały warunków przeprowadzania usypiania ślepych miotów oraz podmiotu, który będzie owe zabiegi przeprowadzał, gdyż w ocenie skarżącego taka nieprawidłowość w istocie prowadzi do pozorności wypełnienia ustanowionego w art. 11a ust. 2 pkt 6 upoważnienia ustawowego; 3. art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że brak wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi nieistotne naruszenie prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powołano się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując w tekście skargi kasacyjnej (środka odwoławczego) na naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 510–512; por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, nr 10, s. 48). Orzecznictwo uwypukla, że przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr1-2, s. 102). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). Trafnie zauważa Sąd I instancji, że kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że uchwała rady gminy – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, Sąd odwoławczy również podziela to stanowisko (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 55–58). Orzecznictwo uwypukla, że akt ten (program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne to nie pozbawia to takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15; z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2040/18; z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 249/21, z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 57/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwypuklić należy, iż rada gminy w związku z uchwalaniem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – zobowiązana jest – nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do właściwego jej wypełnienia. Powinno to nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu jednoznaczne, nie rodzące zbędnych wątpliwości interpretacyjnych (wykładniczych) prawne warunki jego realnego urzeczywistniania w podstawowej jednostce samorządu terytorialnego (por. S. Gajewski, Programy rządowe. Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2017). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko orzecznictwa, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawodawcę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, w ramach tej delegacji nie może więc regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie zobligowana jest do uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wpisane w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy programu mają zatem charakter obligatoryjny. Podejmując uchwałę w wyżej wskazanym zakresie, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w ww. normie zagadnień (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 95/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, skierowany wobec wyroku Sądu I instancji wskazujący, że uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., gdyż w całości nie wypełnia tego upoważnienia (delegacji). Niedopełnienie tej powinności legislacyjnej wyraża się w ograniczeniu w treści § 7 ust. 6 oraz § 11 załącznika do uchwały – miejsca dla zwierząt gospodarskich – w gospodarstwie rolnym prowadzonym pod adresem [...], [...] [...] wyłącznie do zwierząt gospodarskich, które są źle traktowane w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.o.z. Tymczasem taka regulacja jest sprzeczna z wolą ustawodawcy, gdyż z powołanego art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie wynika, by organ stanowiący gminy mógł ograniczyć zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym tylko do określonych kategorii tych zwierząt gospodarskich. Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Sąd odwoławczy podziela również zarzut nr 2 skargi kasacyjnej skierowany wobec wyroku Sądu I instancji wskazujący, że uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., gdyż w całości nie wypełnia tego upoważnienia (delegacji). Niedopełnienie przez Radę Gminy Szczurowa wymogów właściwej legislacji w zakresie wykonania art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. wyraża się w tym, że w przepisie § 10 ust. 2 załącznika do uchwały zapewnia się pokrycie przez gminę kosztów usypiania ślepych miotów tylko bezdomnych psów i kotów, pomimo tego, co uszło uwadze Sądu wojewódzkiego, że ustawa, podobnie jak w przypadku materii objętej zarzutem nr 1 nie zawiera takich ograniczeń ani nie przewiduje możliwości przyjmowania w akcie prawa miejscowego takich ograniczeń. Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. Przechodząc do oceny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu nr 3, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej wykładni normy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła (ustaliła) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz ustalenie środków na realizację poszczególnych zadań (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do wyeliminowania z porządku prawnego niezgodnych z nią treści uchwały Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/220/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania ogólnej wielkości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program (§ 14 ust. 2 uchwały), ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania ogólnej wielkości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne zadania (cele) i założenia przyjęte w programie, w tym wskazanie określonych kwot środków finansowych, których nie zawiera § 14 ust. 3 uchwały. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych kwot środków do wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Tym samym brak tych obligatoryjnych elementów, tj. ustalenia w uchwale konkretnych kwot środków finansowych na poszczególne "zadania" programu przesądza o istotnej wadliwości § 14 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Jak już wyżej wskazano, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 7 ust 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 14 ust. 3 uchwały Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/220/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021 oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował również z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/21 w ten sposób, że skreślił słowa "Asesora Prokuratury Rejonowej [...] ".