I OSK 802/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. Sp. z o.o. w K.e od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/13 w sprawie ze skargi R. D. Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.D. Spółki z o.o. z siedzibą w K., na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...]w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] września 2012 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] września 2012 r.) Starosta K. (dalej Starosta), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 ze zm., dalej uzrd bądź ustawa drogowa) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 133 ustawy z 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm., dalej ugn), orzekł: 1. o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. K. w wysokości 442.011,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0915 ha, położoną w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., objętą księgą wieczystą nr [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej K. (dalej Gmina), decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. (dalej Prezydent) z [...] czerwca 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa ul. K. od ul. B.km 0+000 do km 0+642 jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD oraz budową połączenia ul. K. z ul. T. jako drogi gminnej klasy dojazdowej KD wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przebudową kolidującego uzbrojenia terenu: kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, wodociągowej, teletechnicznej", pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego; 2. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz K. K.; 3. o ustaleniu odszkodowania na rzecz R. D. spółka z o.o. w K. (dalej skarżąca bądź spółka) w wysokości 152.075,00 zł jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1680 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., obj. księgą wieczystą [...], uprawnionego z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, określonych jako: nieodpłatna nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przeprowadzenia instalacji gazowej wzdłuż północnej granicy działki nr [...], a następnie wzdłuż jej wschodniej granicy do ulicy T. - na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], oraz nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem szerokości 6 metrów po działce nr [...] wzdłuż jej północnej granicy, a następnie wzdłuż jej wschodniej granicy do ulicy T. - zgodnie z przebiegiem tej służebności zaznaczonym na mapie, stanowiącej załącznik do umowy sprzedaży Rep. [...] - na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], obciążające nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2742 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. P m. K , objętą księgą wieczystą [...], przejętą na rzecz Gminy, ww. decyzją z [...]czerwca 2011 r.; 4. o wypłacie ustalonego w punkcie 3 odszkodowania w całości na rzecz skarżącej; 5. o tym, że do wypłaty odszkodowania obowiązana jest Gmina, reprezentowana przez Prezydenta; 6. o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stosownie do treści art. 9 ugn, stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W decyzji zawarto informację, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. W uzasadnieniu Starosta podał, że postanowieniem z [...] marca 2012 r. znak [...] Wojewoda M. (dalej Wojewoda) wyznaczył Starostę do załatwienia przedmiotowej sprawy. Z ustaleń Starosty wynikało, że na wniosek Prezydenta z 22 lutego 2011 r., na podstawie art. 12 uzrd, Prezydent decyzją z [...] czerwca 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 lipca 2011 r. i w tym dniu, zgodnie z art. 12 ust. 4 uzrd, przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy na potrzeby realizacji powyższej inwestycji. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, zgodnie z którym działka nr [...] podziel[ono] na działki: nr [...] (wydzieloną pod drogę) i nr [...]. W oparciu o treść odpisu z księgi wieczystej [...] ustalono, że w dniu 20 lipca 2011 r. działka nr [...] stanowiła własność A. K. Dział III księgi zawierał wpis dotyczący ograniczonych praw rzeczowych, określonych jako: nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przeprowadzenia instalacji gazowej wzdłuż północnej granicy działki nr [...], a następnie wzdłuż jej wschodniej granicy do ulicy T., oraz nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem szerokości 6 metrów po działce nr [...] wzdłuż jej północnej granicy, a następnie wzdłuż jej wschodniej granicy do ulicy T. - zgodnie z przebiegiem tej służebności zaznaczonym na mapie, stanowiącej załącznik do umowy sprzedaży Rep. [...], obie na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...]. Dział IV księgi był wolny od wpisów. Spadek po zmarłej w dniu 5 października 2011 r. A. K., nabył wprost jej syn K. J. K. w całości. Właścicielem działki nr [...]jest skarżąca. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowią przepisy ustawy drogowej, a w szczególności: art. 12 ust. 4f, 5, art. 18 ust. 1 uzrd; art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1 ugn. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dnia 9 lipca 2012 r. sporządziła operat szacunkowy, w którym ustalił wartość rynkową prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która położona jest na obszarze nie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Stosownie do treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta K. nr [...]z [...] kwietnia 2003 r. (dalej Studium) - w dniu wydania decyzji nr [...] [z [...]czerwca 2011 r.], działka nr [...]znajdowała się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności zabudowy, oznaczonych symbolem MN. Rzeczoznawca majątkowy dokonała w swym operacie wyceny gruntu podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej dla optymalnego sposobu użytkowania, uwarunkowanego przeznaczeniem wynikającym z ustaleń Studium. W ocenie organu, dobór cech korygujących, jak również wagi tych cech oraz skala rozrzutu atrybutów, nie nasuwały zastrzeżeń. W sporządzonym opracowaniu wyceniono części składowe przedmiotowej nieruchomości, stanowiące jej składniki budowlane, tj. ogrodzenie z siatki, brama i furtka z siatki w ramach stalowych, plac o nawierzchni żwirowej, na kwotę 21.993,00 zł. Wartość części składowych stanowiących budowle oszacowano przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Wartość wycenianej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]określono na kwotę 572.093,00 zł, a wartość służebności gruntowej określono na kwotę 152.075,00 zł według jej stanu na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 2011 r. W decyzji wskazano, że do zapłaty ustalonego odszkodowania obowiązana jest Gmina, reprezentowana przez Prezydenta, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przejęcie nieruchomości, zgodnie z art. 132 ust. 5 ugn. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina, reprezentowana przez Prezydenta, wskazując na nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego, które w ocenie odwołującej się powodują, że operat szacunkowy budzi wątpliwości czy został wykonany zgodnie z przepisami prawa. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lipca 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy punkty: 1, 2, 3, 4, 5 decyzji z [...] września 2012 r.; uchylił punkt 6 tej decyzji i w tym zakresie orzekł, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Zawarł informację, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył mające zastosowanie w sprawie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 uzrd; art. 134 ugn i § 36 rozporządzenia. Wojewoda, odwołując się do orzecznictwa wskazał, że sam fakt, że operat szacunkowy jest sporządzany w sposób sformalizowany, uregulowany przepisami w randze rozporządzenia, a także, że przygotowuje go rzeczoznawca majątkowy, nie zmienia jego charakteru - operat jest dowodem z opinii biegłego i - jeżeli chodzi o jego moc dowodową - winien być oceniany jak każdy inny, w ramach przewidzianej w art. 80 kpa swobodnej oceny dowodów. Opinia biegłego winna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Zgodnie z obowiązującym Krajowym Standardem Wyceny Podstawowym nr 3 operat szacunkowy winien być sporządzony zgodnie z przepisami prawa, standardami zawodowymi, zasadami dobrej praktyki zawodowej; winien przedstawiać przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwi korzystającemu zrozumienie wyrażonych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii i jednoznaczną interpretację. Uwzględniając zarzuty Gminy, a także z uwagi na wątpliwości powzięte przez Wojewodę w procesie oceny operatu szacunkowego, Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o wyjaśnienie: precyzyjnego określenia daty badania przeznaczenia wycenianej nieruchomości, w kontekście wskazanej na s. 6 operatu informacji, że dla analizowanego obszaru brak jest aktualnie obowiązującego planu miejscowego; powodów przyjęcia do porównania nieruchomości o przeznaczeniu w Studium pod zabudowę wielorodzinną (s. 9 operatu) w kontekście przeznaczenia nieruchomości wycenianej pod obszary o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności zabudowy (MN); twierdzenia, że "ceny gruntów do zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej są na podobnym poziomie" (s. 9); jednoznacznego wskazania przeznaczenia przyjętych do porównania nieruchomości znajdujących się w tabeli na s. 11 operatu szacunkowego pod numerami: 6, 8, 9; podanie warunków zawarcia transakcji nr 7 i możliwości przyjęcia jej do porównania celem ustalenia wartości wycenianej nieruchomości. W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy pismem z 17 czerwca 2013 r. wyjaśniła, że stan nieruchomości określono zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia na dzień 1 czerwca 2011 r. tj. na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tej dacie dla obszaru przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczenia planistyczne określono na podstawie ustaleń Studium. Dodatkowo biegła wyjaśniła, że owa nieruchomość leży w obszarze przewidzianym w Studium w przeważającej funkcji do zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności zabudowy MN, niemniej jej lokalizacja w strefie miejskiej o jednolitym charakterze mieszkaniowym, otoczona terenami zabudowy osiedlowej wysokiej intensywności MW (zał. 1) i fakt, że na działkach sąsiednich w położonych w tym obszarze MN są wybudowane bloki wielorodzinne (zał. 2), a dla działki przyległej nr [...]została wydana decyzja WZZiT na budowę dwu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową, uzasadnia przyjęcie do wyceny transakcji zawartych w obszarze W D.j, K., P. o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe zarówno niskiej jak wysokiej intensywności (...)"; "nieruchomości oznaczone w tabeli na s. 11 operatu nr 6, 8, 9 wg Studium leżą w obszarze o przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności, które dopuszcza możliwość lokalizacji obiektów usług komercyjnych i publicznych. Kwestionowane w bazie nieruchomości poz. 8, 9 leżą w obrębie [...], w bliskiej odległości od działki wycenianej, a wydana decyzja WZZiT na budowę obiektów o charakterze komercyjnym jest uwzględniona w opisie przyjętym do wyceny atrybutów (poz. 4 w tabeli na stronie 10) i w tabeli opisowej cech (s. 12) i tabeli obliczeniowej wartości gruntu (s. 13)". Rzeczoznawca wskazała, że: "przyjęta cena transakcji z przetargu nieograniczonego (poz. 7 w tabeli s. 11) operatu w wysokości 758,54 zł/m2 nie odbiega w sposób rażący od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku - tj. od ceny średniej 635,90 zł/m2, uzyskanej w operacie szacunkowym jest różnica o 19,3 %, a zatem spełnia wymagania § 5 ust. 2 rozporządzenia". Rzeczoznawca majątkowy przedstawiła chronologicznie zestawione wartości, potwierdzając i równocześnie porządkując dane zawarte w sporządzonej wycenie z 9 lipca 2012 r. i wskazując, że: "po analizie zawartych w ostatnich dwóch latach transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne na terenie K., stwierdzono, że cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, która w dniu wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej była przeznaczona do zabudowy mieszkalnej niskiej intensywności", wyjaśniła wątpliwości organu odwoławczego w zakresie możliwości zastosowania zasady korzyści dla wywłaszczonego. W ocenie Wojewody, wykonany na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy sporządzono zgodnie z prawem, został podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi, ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących, wartość przedmiotu wyceny), nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności, braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Z uwagi na treść art. 132 ust. 1a ugn - zgodnie z brzmieniem art. 9 nadanym nowelizacją dokonaną ustawą z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 200, poz. 1323) – przepis ten obecnie zawiera wyłączenie od jego stosowania między innymi w odniesieniu do art. 132 ust. 1a ugn, należało zatem uchylić punkt 6 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzec jak na wstępie. Skargę do WSA w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji z [...] lipca 2013 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 i 1e uzrd, art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 uzrd, a także art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie za podstawę ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania wartości rynkowej nieruchomości netto, tj. niepowiększonej o podatek VAT, w sytuacji, gdy skarżąca - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. nr 177, poz. 1054 ze zm., dalej uVAT) obowiązana jest taki podatek naliczyć i odprowadzić. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 uVAT obowiązana jest od otrzymanej kwoty taki podatek naliczyć i odprowadzić. W efekcie odszkodowanie, które rzeczywiście otrzymuje, jest o 23% niższe od uszczerbku majątkowego faktycznie poniesionego na skutek wywłaszczenia. Taki stan rzeczy pozostaje w oczywistej kolizji z zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Pogląd, że przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną (przejętą) nieruchomość należy - ilekroć idzie o podatnika VAT - podatek VAT uwzględnić (tj. dodać wartość tegoż podatku do wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego) - sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.6.2011 r., I FSK 1702/10. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o przepisy ugn i wydanego na ich podstawie rozporządzenia. Stąd wielkość tego odszkodowana określona jest na poziomie cen rynkowych nieruchomości, jakie występują w obrocie w przypadkach transakcji dokonywanych w ramach swobodnej sprzedaży. Wartości brane pod uwagę przy określaniu podstawy opodatkowania definiowane są wyłącznie przez przepisy ustawy o VAT, przy czym podstawę opodatkowania stanowi obrót, którym jest kwota należna pomniejszona o wartość podatku. Z tego względu kwota odszkodowania jest tożsama z należną, czyli całością świadczenia, jakie na rynku musiałby zapłacić nabywca nieruchomości, gdyby była ona sprzedawana w swobodnej działalności gospodarczej. Dlatego też podmioty nie mogą żądać, by odszkodowanie wypłacane z tytułu wywłaszczenia nieruchomości było powiększone o kwotę podatku, ponieważ jest ona już w nim zawarta. Art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT reguluje szczególny rodzaj odpłatnej dostawy towarów. Zgodnie z tym przepisem, przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel, w tym również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa, prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie. Regulacja ta była przedmiotem orzeczenia WSA w Gliwicach z 22.11.2011 r., III SA/Gl 594/11. Sąd orzekł, że w przypadku, gdy wnioskodawca za wywłaszczoną nieruchomość otrzyma wyłącznie kwotę odszkodowania, która będzie jedyną kwotą należną wnioskodawcy za oddane z mocy prawa Skarbowi Państwa grunty, to należy uznać, że jest to kwota należna z tytułu sprzedaży, czyli kwota obejmująca całość świadczenia należnego od nabywcy, którą dla wyliczenia obrotu (podstawy opodatkowania) należy traktować jako kwotę brutto zawierającą podatek VAT, dla którego wyliczenia należy zastosować metodę "w stu". W związku z tym przypomniał, że zgodnie ze wskazaną przez Sąd metodą, podstawę opodatkowania przy ustalaniu podatku należnego oblicza się nie według zasady ogólnej wyrażonej w art. 29 ust. 1 uVAT - kwota netto, lecz ustawy o cenach - jest nią cena, czyli kwota brutto. Za moment dokonania tego typu dostawy towaru należy przyjąć dzień, w którym uprawomocniła się decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ponieważ moment ten przesądza o odpłatnym charakterze dostawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, prawidłowa wykładnia art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 uVAT, nie przemawia za powiększeniem odszkodowania, prawidłowo ustalonego na podstawie art. 18 ust. 1 uzrd w zw. z art. 134 ust. 1 ugn z tytułu wywłaszczenia, o kwotę należnego podatku od towarów i usług. Z art. 12 ust. 4 pkt "1" [winno być "2"] uzrd wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a uzrd). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 uzrd). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1). Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości ustanowione są ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych prawa (ust. 1a). Ustawodawca ustanowił w art. 18 ust. 1 zasadę, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą – według art. 151 ust. 1 ugn - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Wysokość odszkodowania ustalona według wartości nieruchomości, może być podwyższona jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 18 ust. 1e i 1f uzrd, które w kontrolowanej sprawie nie zachodziły. Ani z przepisów ustawy drogowej, ani z przepisów ugn nie wynika, by wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług. Ustawa o VAT nie determinuje wysokości odszkodowania, a jedynie należności z tytułu tego rodzaju podatku. Odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie ustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości - poza treścią art. 18 uzrd oraz art. 134 ust. 1 i art. 154 ugn, w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług, nie jest dopuszczalne. Należy odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie ustawy drogowej, dlatego należy uznać, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły - ustalając odszkodowanie w wysokości 152.075,00 zł dla skarżącej jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1680 ha, obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., uprawnionego z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, określonych jako: nieodpłatna nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przeprowadzenia instalacji gazowej wzdłuż północnej granicy działki nr [...], a następnie wzdłuż jej wschodniej granicy do ulicy T.j - na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] oraz nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem szerokości 6 metrów po działce nr [...] wzdłuż jej północnej granicy, a następnie wzdłuż jej wschodniej granicy do ulicy Tucholskiej - zgodnie z przebiegiem tej służebności zaznaczonym na mapie, stanowiącej załącznik do umowy sprzedaży Rep. [...] - na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], obciążające nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2742 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., objętą księgą wieczystą [...], przejętą na rzecz Gminy, decyzją z [...] czerwca 2011 r. Brak podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej kwoty podatku od towarów i usług, ponad kwotę należnego odszkodowania. Odnosząc się do zarzutu skargi, że odszkodowanie ustalone na rzecz skarżącej w decyzji z [...] września 2012 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją przez przyjęcie za podstawę ustalenia odszkodowania wartości rynkowej uszczerbku majątkowego faktycznie poniesionego przez skarżącą na skutek wywłaszczenia nieruchomości (oznaczonej jako działka nr [...], która powstała z części działki nr [...]do której skarżącej przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe) pozostaje w oczywistej kolizji z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się tą kwestią. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie, które nie jest w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa, w tym przede wszystkim, że wywłaszczenie następuje na cele publiczne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny, w związku z czym w orzecznictwie NSA słusznie przyjęty został pogląd, zgodnie z którym żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel (także uprawniony z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego) musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania. Ze względu na brak podstawy prawnej do konstruowania normy prawa materialnego, nakładającej obowiązek doliczenia VAT do ustalonego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły odszkodowanie dla skarżącej. Nie można bowiem takiej normy wyinterpretować ani z przepisów Konstytucji (w tym art. 21 ust. 2, art 2), ani z przepisów podkonstytucyjnych w tym art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, jak wskazuje skarżąca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R.D. Sp. z o.o. z siedziba w K. reprezentowana przez pełnomocnika adw. T. K.. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, mianowicie przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT oraz art. 18 ust. 1 ustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 1 ugn przez przyjęcie, że nie przemawiają one za powiększeniem odszkodowania (ustalanego na podstawie tych ostatnich przepisów) o kwotę należnego podatku od towarów i usług - podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, a obok nich także przepisów art. 130 ust. 2 ugn, art. 12 ust. 5 ustawy drogowej, art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (które to przepisy Sąd pominął przez rekonstruowaniu relewantnej normy prawnej) prowadzi do wniosku, że ustalając w decyzji wysokość odszkodowania za wywłaszczoną lub przejętą z mocy prawa nieruchomość organ - w przypadku podmiotu, który jest podatnikiem VAT - winien uwzględnić ten podatek w wysokości odszkodowania, tj. dodać wartość tegoż podatku do wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego. W konsekwencji błędnej wykładni powołane przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd niewłaściwe zastosowane do oceny działania organu administracji; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez oddalenie skargi (nieuchylenie zaskarżonej decyzji), mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 5 ustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ugn, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT oraz art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie podatku VAT przy ustalaniu wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i nadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie stawia zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez organy obu instancji, co czyni stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT oraz art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 5 ustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 1, art. 130 ust. 2 ugn, art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, okazał się nieusprawiedliwiony. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli przepisów głównie w tym, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 uVAT, skarżąca obowiązana jest naliczyć od otrzymanej kwoty odszkodowania naliczyć podatek VAT, a "odszkodowanie, które rzeczywiście otrzymuje, jest o 23% niższe od uszczerbku majątkowego poniesionego na skutek wywłaszczenia... skarżąca po odprowadzeniu podatku VAT – pozostaje z kwotą odpowiadającą li tylko ok. 2/3 ceny, którą musiałaby zapłacić chcąc nabyć podobną nieruchomość" (s. 3 skargi kasacyjnej). Tak skonstruowany zarzut nie jest adekwatny do stanu faktycznego, niewadliwie ustalonego przez organy administracji publicznej. Uszło uwagi skarżącej, że interes prawny spółki ogranicza się wyłącznie do ustalenia odszkodowania za ustanowione na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obciążające ograniczone prawa rzeczowe, ustanowione na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], które wygasły z dniem, w którym decyzja z [...] czerwca 2011 r. stała się ostateczna (art. 12 ust. 4c, 4f uzrd). Zgodnie z art. 285 § 1 kc, "Nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa)". W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że służebność gruntowa nie jest prawem samodzielnym, lecz prawem związanym z własnością nieruchomości, stanowiącym tym samym jej część składową (art. 50 kc). Z jej cech wynika, że przysługuje ona właścicielowi nieruchomości władnącej i obciąża właściciela nieruchomości dopóty, dopóki są oni właścicielami tych nieruchomości. Wraz z przejściem własności w drodze czynności prawnej jednej z tych nieruchomości na inną osobę, zarówno prawo, jak i obciążenie przechodzą na nabywców. Samej służebności, bez nieruchomości władnącej, nie można zbyć. W tym sensie jest ona prawem niezbywalnym. Służebność przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej, a obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, W. Pr. PWN 2000, s. 224-225, uw. II, III). Tym samym, z uwagi na istotę ograniczonego prawa rzeczowego, które wygasło, wszelkie argumenty, dotyczące "nabycia podobnej nieruchomości" przez skarżącą, pozostają irrelewantne i nie mogą być skutecznie podnoszone, bowiem w przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do nabycia prawa własności "podobnej nieruchomości", skoro przedmiotem odszkodowania na rzecz skarżącej jest odszkodowanie za ograniczone prawa rzeczowe – służebności gruntowe (art. 244 § 1 in medio, art. 285 § 1 kc). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszym składzie z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z dnia 31 lipca 2015 r. I OSK 2611/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 683/13 (dalej wyrok II SA/Kr 683/13) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którym to wyrokiem Wojewódzki Sąd: I. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odszkodowania oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji; II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądził od Wojewody M. na rzecz skarżącej R. D. Spółki z o.o. z siedzibą w K. koszty postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie kontrolowanej wyrokiem II SA/Kr 683/13 była decyzja Wojewody Małopolskiego, uchylająca decyzję Starosty K.z dnia [...] sierpnia 2012 r. i orzekająca o: 1. ustaleniu odszkodowania na rzecz R. D. Spółki z o.o. z siedzibą w K. w wysokości 390.785,85 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0.0578 ha, powstałej z podziału działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętą na rzecz Gminy Miejskiej K.decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego; 2. wypłacie odszkodowania w wysokości 390.785,85 zł w całości na rzecz R. D.Spółki z o.o. z siedzibą w K.; 3. ustaleniu odszkodowania na rzecz K. K. w wysokości 79.267,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0.0578 ha, powstałej z podziału działki nr [...]obr. [...], jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą nr [...], przejętą na rzecz Gminy Miejskiej K. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 4. wypłacie ustalonego w punkcie 3 odszkodowania na rzecz K. K.;[...] (art. 190 ppsa; wyrok NSA z 31.1.2012 r., II FSK 1427/10). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że prawidłowa wykładnia art. 18 ust. 1 uzrd w zw. z art. 134 ust. 1 ugn wyklucza powiększenie odszkodowania ustalonego w związku z wywłaszczeniem o kwotę należnego podatku od towarów i usług (wyrok NSA z: 19.1.2012 r. I OSK 170/11; 19.1.2012 r.. I OSK 990/11, Lex 113279; 18.1.2013 r., I OSK 1449/11; 18.1.2013 r., I OSK 1690/11; 2.8.2013 r., I OSK 533/12, Lex 1604873; 12.6.2014 r., I OSK 289/14; 24.6.2014 r., I OSK 2859/12; 12.5.2015 r., I OSK 1402/13; 17.9.2015 r., I OSK 14/14, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ten podziela. W myśl art. 134 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą - według art. 151 ust. 1 ugn - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisów ustawy drogowej, ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, by wysokość odszkodowania należnego za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa [bądź – in casu - jednostki samorządu terytorialnego] na podstawie ustawy drogowej była powiększana o należny podatek od towarów i usług. Jakkolwiek więc według przedstawionych w skardze kasacyjnej rozważań podatek ten wynika z odrębnej ustawy (ustawy o podatku od towarów i usług), to ustawa ta nie determinuje wysokości odszkodowania, lecz jedynie należności z tytułu tego rodzaju podatku. Odszkodowanie ustalane i wypłacane na podstawie ustawy drogowej wywodzi się ze środków publicznych, dlatego kształtowanie jego wysokości - poza treścią art. 18 uzrd, art. 134 ust. 1 i art. 154 ugn - w drodze wykładni opartej na normatywnej konstrukcji podatku od towarów i usług nie jest dopuszczalne. Należy odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie ustawy drogowej. Brak podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej kasacyjnie kwoty podatku od towarów i usług, ponad kwotę należnego odszkodowania (wyrok NSA z 7.5.2013 r., I OSK 2027/11, Lex 1343868). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.5.2013 r., I OSK 1904/11, Lex 1329018 nie podzielił poglądu, zgodnie z którym przepisy prawa czyniłyby możliwym uwzględnienie VAT z tytułu otrzymanego odszkodowania na etapie wydawania decyzji o odszkodowaniu, rozumianym jako wartość brutto. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą legalności, obowiązane są orzekać na podstawie prawidłowo dekodowanych norm, wyinterpretowanych z należycie opublikowanych przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa). Brak jest normy prawnej, pozwalającej na doliczenie podatku VAT do prawidłowo ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Takiej normy prawnej, wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie, w szczególności nie sposób wywieść z art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT. Do odmiennych wniosków nie prowadzi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT oraz art. 18 ust. 1, art. 12 ust. 5 ustawy drogowej w zw. z art. 134 ust. 1, art. 130 ust. 2 ugn. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że normy nakładającej obowiązek doliczenia VAT do ustalonego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nie można wyinterpretować z przepisów Konstytucji (w tym art. 21 ust. 2, art. 2; wprost przywołanych na s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1186/13), ani z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasady równości wobec prawa). Zagadnieniem pojęcia słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. We wcześniejszych orzeczeniach, zapadłych pod rządem Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (j.t. Dz. U. z 1976 r., nr 7, poz. 36 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. nr 75, poz. 444), dalej dawna Konstytucja, Trybunał Konstytucyjny opowiadał się za terminologicznym utożsamianiem pojęcia słusznego odszkodowania z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne (orzeczenie z: 8.5.1990 r., K 1/90, OTK 1990/1/2; 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990/1/3). W orzeczeniu K 2/90 Trybunał przyjął, że odszkodowanie stanowić winno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli winno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości (cz. III uzasadnienia). W późniejszych wyrokach Trybunał Konstytucyjny odstąpił od poglądu o pełnym odszkodowaniu. W wyroku z 20.7.2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, dalej wyrok SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który – w ocenie Trybunału – ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok TK z 28.5.1991 r., K 1/91, OTK 1991/1/4). Także wzgląd na zasadę dobra ogółu i zasadę słuszności, przemawiał za wykładnią prawa, aprobowaną w zaskarżonym wyroku. Za postulowaną przez skarżącą kasacyjnie wykładnią, nie przemawiał ust. 2 art. 21 Konstytucji RP. Trybunał konstytucyjny słusznie wrócił uwagę, że odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej – art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstutucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19.1.2012 r., I OSK 990/11). Normodawca w szeregu regulacjach pozostających poza zasadą swobody umów, nakazuje Skarbowi Państwa uwzględniać w kwocie do zapłaty należny podatek, np. przy kosztach zastępstwa procesowego w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. z 2013, poz. 461, i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz. U. z 2013, poz. 490, oraz kosztach opinii sporządzanych przez biegłych sądowych, co wynika z art. 618f par. 4 ustawy z dnia 6 czerwca 19597 r. Kodeks postępowania karnego – Dz. U. nr 89, poz. 555 ze zm.). Brak podstawy prawnej do konstruowania normy prawa materialnego, nakładającej obowiązek doliczenia VAT do ustalonego odszkodowania, wzorem regulacji dotyczących radców prawnych i adwokatów w przypadku pomocy prawnej udzielonej z urzędu czy biegłych, doliczyć VAT do ustalonej w decyzji kwoty odszkodowania. Taka luka miałaby charakter aksjologiczny i nie mogłaby zostać wypełniana w drodze analogii (wyrok NSA z 21.6.2011 r., I FSK 1702/10). Mimo, że Sąd I instancji nie przywołał wprost art. 32 ust. 1 Konstytucji, zaskarżony wyrok nie narusza także tego wzorca kontroli. Ustalone kontrolowanymi decyzjami odszkodowanie przyznane skarżącej nie narusza bowiem zasady równości. Skarżąca kasacyjnie głębiej zarzutu naruszenia tego wzorca kontroli nie uzasadnia. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Sąd I instancji właściwie zastosował przywołane w zarzucie 2 (drugim) przepisy prawa materialnego, zatem prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa). Usprawiedliwione oddalenie skargi nie mogło przeto prowadzić do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.