I OW 143/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] uchylającej decyzje Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne i orzekającej o przekazaniu organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy uznania B.S. i M.Z. za właścicieli gruntów w B. postanawia: odrzucić wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wystąpiło w dniu 5 września 2011 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...]. Z uzasadnienia wniosku wynika, iż pismem z dnia 8 maja 2006 r., adresowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi K. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...], decyzji Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] i decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...]. W uzupełnieniu żądania w dniu 4 lipca 2009 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...]. Powyższe wnioski pismem z dnia 19 listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II OW 45/10 jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] lipca 1980 r. nr [...] wskazał SKO w Poznaniu. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OW 14/11 NSA jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne z [...] lipca 1978 r. nr [...] wskazał Wojewodę Wielkopolskiego. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] został rozpatrzony przez Ministra Rolnictwa w Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w części dot. pkt II przekazującego Naczelnikowi Gminy Tarnowo Podgórne sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzję tę utrzymał w mocy Minister w dniu [...] lutego 2010 r. Na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do sądu administracyjnego złożył K. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lipca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 780/10 uwzględnił skargę i stwierdził nieważność obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiednich częściach. WSA na str. 5 uzasadnienia swojego wyroku stwierdził, że "Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r., bowiem kompetentny w tej sprawie jest inny organ administracji." Przy czym WSA w Warszawie w żadnym miejscu uzasadnienia swojego wyroku nie podał wprost, który organ jest właściwy. Wobec powyższego pismem z dnia 19 listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (nr GZgn-057-613-31-1/10) przekazał do SKO w Poznaniu wnioski K.a S.a z dnia 8 maja 2006 r. oraz z dnia 4 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności kilku decyzji, a w szczególności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...]. Kolegium uwzględniając związanie WSA i Ministra oceną prawną zawartą w wyroku WSA z dnia 28 lipca 2010 r. IV SA/Wa 780/10, wynikającą z przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznało, że wniosek o rozstrzygniecie sporu inicjuje innego rodzaju sprawę niż zakończona opisanym wyrokiem. Występując z wnioskiem Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. I OW 14/11 i wniosło o wskazanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. S.a o stwierdzenie nieważności Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r., w której uchylono decyzję Naczelnika Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] i decyzję tegoż organu z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] oraz przekazano do ponownego rozpatrzenia sprawę uznania za właścicieli gruntów o obszarze 4,46 ha w B. B. S. i M. Z.. Kolegium wskazuje na utrwalony w orzecznictwie NSA pogląd, iż do stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika gminy, wydanej na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.), organem właściwym jest wojewoda. Natomiast, gdy decyzja została wydana w drugiej instancji przez wojewodę, to zgodnie z art.17 pkt 2 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest minister. Zestawienie orzecznictwa NSA w ostatnich latach wyraźnie wskazuje na utrwaloną linię orzeczniczą, wedle której decyzje wydane na podstawie bardzo różnych przepisów regulujących przebieg reformy rolnej i przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa, podlegają albo kontroli sądów powszechnych, albo organów publicznych innych niż samorządowe kolegia odwoławcze (np. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OW 18/08, postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt I OW 45/09, postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 108/08). W ocenie SKO w Poznaniu organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w trybie art. 157 § 2 jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej, w myśl art. 20 k.p.a., ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.), stanowiącej element reformy administracji publicznej, nastąpiło istotne wzmocnienie pozycji wojewody i rozszerzenie jego kompetencji. Z treści przepisów art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 powołanej ustawy, wynika domniemanie właściwości rzeczowej wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zauważył opisaną zmianę i opowiedział się za domniemaniem właściwości wojewody (np.: postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09; postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 41/10; wyrok NSA z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1691/09). W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie wniosku SKO powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 780/10, w którym przewidziano właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Występując z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zwróciło uwagę na okoliczność, iż sprawa ta była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 780/10 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako wydanych przez organ niewłaściwy w sprawie. Kolegium powołało przepis art. 153 P.p.s.a., jednakże wyciągnęło z treści tego przepisu taki wniosek, iż związanie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie obowiązuje w sprawie wszczętej wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jest oczywiście błędne, co ma istotne znaczenie w kwestii dopuszczalności wniosku w trybie art. 4 P.p.s.a. W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną należy rozumieć jako wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie danej normy prawnej przez organ, który wydał akt zostało uznane za błędne. Oceną prawną w myśl art. 153 P.p.s.a. związany jest zarówno organ, jak i sąd, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny. W odniesieniu do związania organu oceną prawną należy zauważyć, iż dotyczy ono nie tylko organu, którego działanie było bezpośrednim przedmiotem orzekania sądu, lecz także każdego innego organu orzekającego w sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Z zasady zawartej w art. 153 P.p.s.a. wynika, iż ani organy, ani sąd nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz są zobowiązane do podporządkowania się im w pełnym zakresie (przykładowo wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r. I OSK 426/08). W wyroku z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 780/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wyraźny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości opowiedział się za właściwością w tej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu powołanego do prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanych w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Powyższy wyrok ma moc wiążącą zarówno w odniesieniu do organów administracji jak i sądów administracyjnych. Nawet jeżeli wyrażone w wyroku stanowisko wzbudza wątpliwości to dopóki wyrok taki nie został uchylony lub zmieniony ma ono moc obowiązującą. Niezgodne z art. 153 P.p.s.a. byłoby podważanie stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku WSA poprzez inicjowanie postępowania z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Jeżeli w kwestii właściwości organów wypowiedział się w prawomocnym wyroku sąd administracyjny ustalona przez niego właściwość jest wiążąca aż do ostatecznego załatwienia sprawy, chyba że nastąpiłaby zmiana przepisów wskazująca na właściwość innego organu. W tej sprawie sytuacja taka jednakże nie zachodzi. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a.