I OZ 126/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 771/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 25 września 2025 r. nr SKO.81.290.2025 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: oddalić zażalenie. Pismem z 30 października 2025 r. D.K. (dalej: "skarżąca"), zastępowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 25 września 2025 r., nr SKO.81.290.2025, w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Do skargi nie został dołączony dokument pełnomocnictwa. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 5 grudnia 2025 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W wezwaniu pouczono o skutkach procesowych jego niewykonania. Wezwanie zostało odebrane osobiście przez pełnomocnika skarżącej 30 grudnia 2025 r. Pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił braku formalnego skargi poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa. W piśmie procesowym z 7 stycznia 2026 r. wskazał natomiast, że przedłożony do akt sprawy dokument pełnomocnictwa jest prawidłowy, gdyż jest to pełnomocnictwo szczególne do reprezentowania skarżącej w sprawach: o skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej, ustalenia kosztów, miejsca i terminu pobytu, w tym do wszystkich czynności prawnych w toku sprawy, a zatem także upoważnia do reprezentowania skarżącej przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z 27 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Ol 771/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do dalszego procedowania. Postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów proceduralnych, tj.: a. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez: i. błędne przyjęcie, że brak formalny skargi nie został uzupełniony, mimo że wezwanie dotyczyło innego zakresu czynności niż wskazany rygor odrzucenia skargi, ii. błędne przyjęcie, że brak formalny skargi nie został uzupełniony, pomimo wskazania przez pełnomocnika miejsca znajdowania się pełnomocnictwa w aktach administracyjnych przekazanych do sądu; b. art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie weryfikacji akt administracyjnych sprawy, mimo że skarga została wniesiona za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, który to przekazał skargę wraz z aktami administracyjnymi, w których to aktach znajduje się pełnomocnictwo; c. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne wezwanie do złożenia pełnomocnictwa, przy istniejącym już pełnomocnictwie w aktach sprawy, w tym w przypadku gdy w skardze wprost zostało wskazane, że pełnomocnictwo znajduje się już w aktach sprawy, a czym też wezwanie jako niejednoznaczne nie mogło skutecznie zastrzegać rygoru odrzucenia skargi; d. art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 6 EKPC oraz art. 37 § 1 w zw. z art. 46 § 3 p.p.s.a. i art. 7 p.p.s.a. poprzez nadmiernie formalistyczne zastosowanie przepisów postępowania prowadzące do pozbawienia strony prawa do sądu; e. a w konsekwencji art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo niezaistnienia nieusuniętego braku formalnego skargi, w tym mimo niewłaściwego i nieprecyzyjnego wezwania, a tym samym bezpodstawności rygoru odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 37 § 1 zd. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Realizacji obowiązku pełnomocnika, wynikającego z art. 37 § 1 p.p.s.a., służy przepis art. 46 § 3 in principio p.p.s.a., zgodnie z którym do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Ponadto w myśl art. 37 § 1 in fine oraz art. 46 § 3 in fine p.p.s.a., tj. w brzmieniu nadanym od 5 listopada 2025 r., złożenie dokumentu wykazującego umocowanie lub jego uwierzytelnionego odpisu nie jest wymagane, jeżeli stwierdzenie przez sąd umocowania jest możliwe na podstawie wykazu lub innego rejestru, do którego sąd ma dostęp drogą elektroniczną. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna m.in. czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (art. 57 § 1 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy brak jest jednego z elementów pisma wymienionych w art. 46 i 47 p.p.s.a., obowiązkiem sądu, zgodnie z treścią art. 49 § 1 p.p.s.a., jest wezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który ustanawia rygor odrzucenia skargi, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Powyższe przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem w przypadku nieuzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi. Z akt sprawy wynika, że wywiedziona na gruncie niniejszej sprawy skarga została sporządzona w imieniu skarżącej przez zawodowego pełnomocnika, który nie dołączył do akt sprawy pełnomocnictwa do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Prawidłowo więc Sąd I instancji wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu. W ustawowym terminie pełnomocnik skarżącej nie uzupełnił braku formalnego skargi, bowiem nie złożył oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej. Wskazał natomiast, że złożony do akt sprawy (w domyśle – akt administracyjnych) dokument zawiera adekwatne umocowanie do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Przede wszystkim nie jest uzasadnione stanowisko, jakoby pełnomocnik strony mógł skutecznie powoływać się na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Wynikający z art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a. obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa przez występującego w sprawie po raz pierwszy pełnomocnika, który uprzednio nie złożył dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym, ma charakter jednoznaczny i nie może być zastąpiony samym wskazaniem przez pełnomocnika, że stosowny dokument znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Obowiązek złożenia pełnomocnictwa jest bowiem powiązany z pierwszą czynnością procesową i nie można jej utożsamiać z czynnością dokonaną przed organami administracji publicznej, ponieważ są to dwa różne autonomiczne postępowania. Należy odróżnić sprawę administracyjną, czyli prowadzoną przez organy administracji publicznej, od sprawy sądowoadministracyjnej, w której sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Sąd jest zatem jedynie chwilowym dysponentem akt administracyjnych, dlatego wszystkie niezbędne do prowadzenia postępowania dokumenty muszą znajdować się w prowadzonych przez ten sąd aktach sądowych. W przypadku ich braku sąd wzywa do ich uzupełnienia. Brak złożenia pełnomocnictwa przy pierwszym piśmie kierowanym do sądu nie może więc zostać konwalidowany poprzez odwołanie się do dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych przekazanych przez organ (por. postanowienia NSA: z 11 sierpnia 2009 r., II FSK 1176/09; z 11 grudnia 2012 r., II GZ 436/18; z 2 lutego 2017 r., I OZ 202/17; z 25 maja 2017 r., II FZ 207/17; z 19 lipca 2018 r., I OZ 688/18; z 6 października 2021 r., I OZ 331/21; z 16 grudnia 2021 r., I OZ 548/21; z 18 listopada 2022 r., II GZ 425/22; z 20 września 2024 r., I OZ 563/24; z 30 lipca 2025 r., III FZ 378/25). W tym zakresie istotne znaczenie mają także motywy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2023 r., II GPS 3/22, w której na tle tożsamego zagadnienia prawnego wskazano, że niezachowanie określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wymogu podania w skardze, będącej pierwszym pismem w sprawie, numeru PESEL, jest brakiem formalnym, który powinien być uzupełniony w trybie art. 49 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bez względu na to czy ten numer znajduje się w aktach administracyjnych, którymi dysponuje sąd. W uchwale podkreślono, że "Ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od obowiązku strony określonego w art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W szczególności nie zastrzegł, że podanie numeru PESEL w pierwszym piśmie jest wymagane, tylko wtedy, gdy tego numeru nie można ustalić na podstawie akt administracyjnych. W związku z tym nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko, że obowiązek wskazania numeru PESEL aktualizuje się dopiero wtedy, gdy w aktach administracyjnych którymi dysponuje sąd numer ten nie został utrwalony. Podkreślenia wymaga, że inicjowanie procedury naprawczej uregulowanej w art. 49 § 1 p.p.s.a. dotyczy pism strony wnoszonych do sądu i nie jest uzależnione od wyniku uprzedniego badania zawartości akt administracyjnych". Analogiczne stanowisko należy przyjąć w odniesieniu do kwestionowanego na gruncie niniejszej sprawy obowiązku złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy sądowej, albowiem również w tym przypadku fakt, że dokument pełnomocnictwa znajduje się w aktach administracyjnych przekazanych przez organ, pozostaje nieistotny z punktu widzenia spełnienia wymogów formalnych pisma wnoszonego do sądu. Należy także wskazać, że zgodnie z zasadą wolnego wyboru działania przed sądem administracyjnym, wynikającą z art. 34 p.p.s.a., który stanowi, że strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników – to do strony postępowania należy decyzja, czy przed sądem administracyjnym będzie występowała osobiście, czy też będzie reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie nakładają na sąd administracyjny obowiązku badania w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, czy dokument pełnomocnictwa został złożony do akt administracyjnych, ani też skuteczności złożonego do akt administracyjnych pełnomocnictwa (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2203/17; postanowienie NSA z 11 października 2017 r., II OZ 1039/17). Za całkowicie bezpodstawne należy również uznać twierdzenia o nieprecyzyjności wezwania skierowanego przez Sąd I instancji do pełnomocnika skarżącej. Treść wezwania była jasna, jednoznaczna i nie pozostawiała żadnych wątpliwości co do zakresu obowiązku nałożonego na stronę. Sąd I instancji wprost zobowiązał pełnomocnika do przedłożenia pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu, obejmującego umocowanie do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym (ewentualnie przed sądami administracyjnymi). Wezwanie wskazywało zatem zarówno rodzaj dokumentu, jaki należało złożyć, jak i zakres wymaganego umocowania, a nadto zawierało pouczenie o skutkach jego niewykonania, w tym o rygorze odrzucenia skargi. Nie można więc obiektywnie przyjąć, aby zawodowy pełnomocnik mógł mieć jakiekolwiek wątpliwości co do tego, jaki dokument i o jakiej treści powinien zostać przedłożony w wykonaniu tego wezwania. Sposób odczytania treści wezwania, a w konsekwencji podjęta przez pełnomocnika decyzja procesowa, stanowiły jedynie wyraz błędnego przekonania co do dopuszczalności powoływania się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na pełnomocnictwo znajdujące się w aktach administracyjnych. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że dokument pełnomocnictwa znajdujący się w aktach administracyjnych (k. 74), dołączony następnie do zażalenia – na który powoływał się pełnomocnik skarżącej – nie obejmował swoim zakresem umocowania do zastępowania strony przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnictwo o odpowiednim zakresie przedłożono dopiero na etapie usuwania braków formalnych zażalenia. Nawet więc przy hipotetycznym przyjęciu – nieznajdującym oparcia w obowiązujących przepisach – że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe byłoby uwzględnienie pełnomocnictwa znajdującego się w aktach administracyjnych, to i tak dokument ten nie wykazywał umocowania do działania przed sądami administracyjnymi, a zatem nie czynił zadość wymaganiom formalnym skargi. Argumentacja zażalenia w zakresie możliwości powoływania się na dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych oraz w zakresie nieprecyzyjności wezwania Sądu I instancji ma więc nie tylko charakter wyłącznie polemiczny, ale abstrahuje również od rzeczywistej treści dokumentu pełnomocnictwa z akt administracyjnych, a przez to nie może podważyć prawidłowości działania Sądu I instancji. W istocie uzasadnienie zażalenia zmierza do przerzucenia na Sąd odpowiedzialności za skutki zaniechania procesowego pełnomocnika. Taka argumentacja nie może odnieść zamierzonego skutku. Od zawodowego pełnomocnika należy bowiem wymagać znajomości obowiązujących przepisów proceduralnych, w tym art. 37 § 1 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a., jak również świadomości konsekwencji wynikających z nieuzupełnienia braków formalnych pisma w terminie. Skoro mimo prawidłowego wezwania oraz stosownego pouczenia pełnomocnik nie przedłożył wymaganego dokumentu, to negatywne skutki procesowe tego zaniechania obciążają stronę, w imieniu której działa. W konsekwencji nie sposób również podzielić twierdzeń dotyczących naruszenia prawa do sądu, wywodzonych z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Karty Praw Człowieka. Odrzucenie skargi nastąpiło bowiem nie wskutek nadmiernego formalizmu, lecz w wyniku nieusunięcia w ustawowym terminie braku formalnego, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 2 lutego 2026 r., III OPS 2/25, "wzorzec «sprawiedliwego» rozpatrzenia sprawy, o którym stanowi zasada konstytucjonalna z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, odnosi się tak do sfery materialnoprawnej, jak i procesowej. Chodzi o to, aby strona, bez względu na to czy ma rację, czy też nie, miała realną możliwość przedstawienia swoich argumentów i czynnego popierania ich na każdym etapie procedowania. Ukształtowana w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi procedura uzupełniania braków formalnych skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne spełnia standardy konstytucyjne. Zapewnia stronie prawo do sądu realizowane przez wniesienie skargi oraz prawo do ustanowienia reprezentującego ją pełnomocnika. Gwarantuje stronom, zarówno reprezentowanym przez pełnomocnika jak i występującym samodzielnie, na równych zasadach, prawo do uzupełniania braków formalnych skargi, w tym także braku polegającego na niedołączeniu do akt dokumentu pełnomocnictwa. Z kolei sąd, na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. ma obowiązek zweryfikować, czy skarga spełnia wymogi formalne, a jeśli nie spełnia, przewodniczący winien uruchomić procedurę uzupełniania tych braków. W przypadku strony reprezentowanej przez pełnomocnika także braku w postaci przedłożenia do akt dokumentu pełnomocnictwa". W następstwie swoich rozważań Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale skonkludował, że podpisanie skargi przez osobę, która nie przedstawiła dokumentu pełnomocnictwa, stanowi brak formalny skargi podlegający usunięciu, na podstawie art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 i w związku z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., przez jej wezwanie do dołączenia dokumentu pełnomocnictwa; nieusunięcie braku formalnego skargi stanowi podstawę do jej odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 49 § 1 i w związku z art. 46 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku bezwzględnie zrealizowane. Dostęp do sądu jest ograniczony m.in. koniecznością zachowania warunków formalnych, wymaganych dla nadania sprawie dalszego biegu. Strona – decydując się na wszczęcie postępowania sądowego – musi liczyć się z koniecznością podjęcia pewnej aktywności procesowej, respektując zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, zaś w przypadku niedopełnienia tych obowiązków musi liczyć się z zamknięciem dostępu do sądu. Na gruncie niniejszej sprawy stronie umożliwiono uzupełnienie braków formalnych wniesionego pisma, jednak z takiej możliwości nie skorzystała w sposób odpowiedni – czynności podejmowane przez pełnomocnika obciążają bowiem stronę, w imieniu której działa. Należy też zauważyć, że ciężar nałożony na stronę postępowania przed sądem administracyjnym w postaci obowiązku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa procesowego nie jest nadmierny. Z przedstawionych względów zarzuty sformułowane w zażaleniu były nieusprawiedliwione, a zatem zażalenie podlegało oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. Zawarty w treści zażalenia wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi będzie natomiast przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.