II GSK 472/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 853/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 853/21, w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: I W dniu 27 września 2018 r. Rady Gminy P. (dalej: Rada) - na podstawie art. 12 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.; dalej: u.w.w.t. lub ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym) - podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy P. (dalej: uchwała). W § 1 uchwały ustalono zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazując, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od: szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych, budynków kultu religijnego, Placówki opieki zdrowotnej. W § 2 określono sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ustalając, że odległość ta mierzona jest najkrótszą drogą dojścia wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych, zgodnie z zasadami prawa ruchu drogowym, głównego wejścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do drzwi wejściowych obiektów wymienionych w § 1. Prokurator Okręgowy w Krakowie (dalej: Prokurator) wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej") polegające na ustaleniu w § 1 i § 2 uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy P., o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.w.t. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Zdaniem organu nie można uznać, że niedołączenie uzasadnienia (które w ocenie Rady i organów nadzorujących jest wystarczające) może stanowić o nieważności całej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę Prokuratora stwierdził - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - nieważność zaskarżonej uchwały w całości. WSA podkreślił, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd I instancji zaznaczył, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przez Radę obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przyjęta bowiem przez Radę odległość 50 m od obiektów chronionych oznacza w zasadzie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. W żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Tak określona odległość stoi w sprzeczności z intencją ustawodawcy, a także obowiązkami gminy, która powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich. WSA podkreślił, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania. W ocenie Sądu I instancji również sposób mierzenia odległości od miejsc chronionych, określony w § 2 przedmiotowej uchwały, wyznaczony najkrótszą drogą dojścia mierzoną wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych, zgodnie z zasadami prawa o ruchu drogowym, głównego wejścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do drzwi wejściowych obiektów wymienionych w § 1 jest mało precyzyjny, przez co brak jest podstaw do uznania, że zapewnia realizację opisanych założeń ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sposób ten pozwala bowiem na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, np. naprzeciwko lub w bardzo bliskiej okolicy obiektu chronionego, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw itp. W praktyce może zatem dość do sytuacji, w której miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z obiektem chronionym. Ponadto, według WSA, istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi jej uzasadnienie, a raczej jego brak. Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Brak uzasadnienia powoduje, że nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada ustalając nie mniejszą niż 50 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. W tym kontekście WSA podkreślił, że wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi Prokuratora, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o wzajemne zniesienie kosztów pomiędzy stronami. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w całości nieważności uchwały, podczas gdy uchybienia stwierdzone w uchwale przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie powinny stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, a reakcja Sądu na dostrzeżone uchybienia, była w tym przypadku nieproporcjonalna do wagi popełnionego błędu, możliwego do naprawienia prostszymi - niż stwierdzenie nieważności aktu w całości - sposobami; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez uznanie, iż uzasadnienie do uchwały nie spełnia kryteriów wskazywanych przez Sąd i jest lakoniczne, podczas gdy z "Zasad techniki prawodawczej" wynika jedynie, iż do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie nie precyzując jednocześnie jakim kryteriom ma ono podlegać, co świadczy o tym, że treść uzasadnienia nie może stanowić jedynej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż Rada w swojej uchwale wskazała zbyt bliską odległość od obiektów chronionych, a także wskazała mało precyzyjny sposób mierzenia odległości od obiektów chronionych, podczas gdy przepisy ustawy nie wskazują konkretnych odległości i sposobów ich mierzenia, a kwestia ta pozostawiona jest do uznania Radzie; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 i 2 u.w.w.t. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż Rada niewłaściwie podejmuje działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy, podczas gdy Gmina P. prowadzi szeroko zakrojoną organizację zajęć pozalekcyjnych wspiera placówki oświatowe do prowadzenia kampanii przeciwalkoholowej i przeciwdziałaniu narkomanii, prowadzone są kontrole punktów sprzedaży i szkolenia, a także praca z osobami uzależnionymi od alkoholu poprzez punkt konsultacyjny, pomoc rodzinom w sferze psychologicznej, co stanowi wypełnienie zadań nałożonych na gminy w art. 1 i 2 ustawy. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. zarzut naruszenia 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Zgodnie z art. 12 ust. 3 cyt. ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wymaga wyjaśnienia, że zarówno judykatura, jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają – w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego – dwa rodzaje naruszeń prawa, tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 743/23, 23 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 1036/20). Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 755/22). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 749/22). W kontekście zaistniałego w tej sprawie sporu stwierdzić zatem należy, że określenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zauważyć wprawdzie trzeba, że żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych - nie jest bowiem możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia (tak też wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2020/18). Dostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, które uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę jej legalności. Dlatego też już tylko z tego powodu stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Brak uzasadnienia powoduje, że nie można ustalić motywów, jakimi kierowała się Rada ustalając nie mniejszą niż 50 m odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 143 w zw. z § 131 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" musiały zostać ocenione jako niezasadne. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. należy bowiem do tzw. przepisów wynikowych, a co za tym idzie, znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Tym samym nie można zarzucać Sądowi I instancji naruszenia tegoż przepisu, jeżeli wcześniej nie wykaże się, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tego jak wyżej wskazano, we wniesionej skardze kasacyjnej nie uczyniono (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15). Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, sformułowanych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one niezasadne. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Stosownie do treści art.12 ust.3 u.w.w.t. rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Cytowany przepis stanowi, wymagane art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest gmina, do wydania aktu prawa miejscowego w określonym przepisem przedmiocie (por. wyroki NSA z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt: II GSK 122/20 oraz II GSK 142/20). Wykładnia art. 12 ust. 3 u.w.w.t. i późniejsza ocena zgodności z prawem podejmowanych na tej podstawie przepisów prawa miejscowego nie może pozostawać w oderwaniu od pozostałych przepisów cyt. ustawy, jej celu i przesłania, które legło u podstaw przyjęcia tej regulacji (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 882/19). Określonym w art. 1 ust. 1-3 u.w.w.t., podstawowym celem tego aktu prawnego jest - adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej - wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1-8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 u.w.w.t. jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej, niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie działania określające te warunki, a więc zarówno liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a więc usytuowanie punktu sprzedaży na danym terenie i odległość pomiędzy punktami, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II GSK 646/20). Tak więc, swoboda organów gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niewątpliwie tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania niezmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej i nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności (por. wyroki NSA z dnia: 3 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA/Kr 2937/94; 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 2792/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia obowiązku realizacji celów ustawy. Wprawdzie ustawodawca nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" ale nie może to oznaczać, że zawarte w akcie prawa miejscowego regulacje prawne mogą pozostawać w niezgodności z celami ustawy. W orzecznictwie NSA pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyroki NSA z dnia: 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 462/20). Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że odległość między wskazanymi w zaskarżonej uchwale obiektami chronionymi w kontekście celów przedstawionych w u.w.w.t., nie może być dowolna, a jest ona odpowiednia, gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, która nie ułatwia dostępu do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo - wychowawcze. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany, jako swoistej zachęty do jego spożywania. Tych warunków, nie spełnia treść § 1 zaskarżonej uchwały wskazując, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych może być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od: szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowych, budynków kultu religijnego, placówki opieki zdrowotnej. Przyjęta przez Radę odległość, jak słusznie zauważył Sąd I instancji oznacza w zasadzie bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu oraz czyni realizację celów ustawy iluzoryczną i nieefektywną. Odległość między wskazywanymi przez prawodawcę obiektami w kontekście celów i zadań ustawy musi być odpowiednia tzn. ma stwarzać realną gwarancję utrudnienia dostępu do alkoholu, a tak się dzieje, gdy punkt sprzedaży alkoholu jest na tyle oddalony od miejsca chronionego, że uniemożliwia szybkie do niego dotarcie (por. wyroki NSA z dnia: 31 października 2019 r., sygn. akt II GSK 805/19, 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1349/19; 21 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 122/20 i II GSK 142/20). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie stwierdził, że sposób mierzenia odległości od miejsc chronionych określony w § 2 zaskarżonej uchwały (najkrótszą drogą dojścia wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych dla ruchu pieszych, zgodnie z zasadami prawa ruchu drogowym, głównego wejścia do punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do drzwi wejściowych obiektów wymienionych w § 1) jest mało precyzyjny, przez co brak jest podstaw do uznania, iż zapewnia realizację opisanych wyżej założeń ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Jak słusznie stwierdził WSA, sposób ten pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, np. naprzeciwko lub w bardzo bliskiej okolicy obiektu chronionego, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Przyjmując zatem, że odległość ma wynosić 50 m i licząc ją po obwodzie np. ogrodzonego placu zabaw przedszkola, czy boiska szkoły, w praktyce może być tak, że miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy ze szkołą/przedszkolem, czy innym tego typu obiektem. Widoczna jest zatem sprzeczność § 2 zaskarżonej uchwały z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Natomiast zarzucając w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 1 i 2 u.w.w.t., autor skargi kasacyjnej nie wskazał o jakie jednostki redakcyjne tych przepisów chodzi. Bowiem art. 1 u.w.w.t. składa się z trzech ustępów i punktów, zaś art. 2 u.w.w.t. podzielony jest na dwa ustępy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny - jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.ps.a.) - nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji. W przeciwnym razie, ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Zatem tak postawione zarzuty uchylają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 20145 r., sygn. akt II GSK 2068/13). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.