II GSK 834/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 426/21 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 11 lutego 2021 r. nr 2401-IOA.48.56.2021.AR w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 426/21, oddalił skargę M. Sp. z o.o. w S. (skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 11 lutego 2021 r., nr 2401-IOA.48.56.2021.AR w przedmiocie kary pieniężnej Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącej spółki, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj.: - art, 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez odmowę uchylenia decyzji, mimo jej wydania przez Organ z rażący m naruszeniem przepisów prawa materialnego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez błędne uzasadnienie wyroku polegające wyłącznie na przedstawieniu lakonicznej, skrótowej argumentacji stanowiącej w istocie wyłącznie powtórzenie argumentacji Organu; - art.134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podnoszonych przez Spółkę. 2) przepisów prawa materialnego o których mowa w art. 174 pkt 1 ppsa tj.: - art. 24 ust. 3 ustawy o SENT poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia ważnego interesu Spółki, a także naruszenia interesu publicznego; - art. 2 oraz art.31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1991 r. nr 78 poz,. 4831, dalej: ,,Konstytucja RP'') poprzez ich błędną wykładnię i nieuchylenie decyzji, mimo ze kara pieniężna została nałożona w wysokości nieproporcjonalnej do popełnionego naruszenia, co skutkowało naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono, także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17, z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; wszystkie te i następne orzeczenia dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09, 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08, 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04, 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. W pierwszej kolejności oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero przesądzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie doszło do bezpośredniego naruszenia przepisów prawa procesowego sądowoadministracyjnego lub pośredniego naruszenia przepisów prawa procesowego administracyjnego w toku weryfikacji ich wykładni lub stosowania, w stopniu, który co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, otwiera drogę do weryfikacji prawidłowości zaskarżonego wyroku w zakresie wykładni lub weryfikacyjnego zastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy administracyjnej, który został prawidłowo ustalony lub nie został skutecznie podważony za pośrednictwem zarzutów kasacyjnych. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie można wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucić, że wydany został z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, jakie obligatoryjne elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów. Nie może być ono łączone z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Sąd pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił natomiast podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia. Tak więc uzasadnienie wyroku poddanego niniejszej kontroli sądu kasacyjnego spełniało wymagania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., a zarzut ten należało uznać za niezasadny. Odnosząc się z kolei do przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w wynikających z art. 24 ust. 3 ustawy SENT, Sądowi znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni pojęcia ważnego interesu strony lub interesu publicznego, a zawarte m.in. w wyrokach np. z 4 czerwca 2019 r. (sygn. akt II GSK 359/19), z 23 maja 2019 r. (sygn. akt II GSK 183/19), z 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II GSK 1112/19), z1 lipca 2020 r. (sygn. akt II GSK 362/20), z 13 października 2020 r., sygn. akt II GSK 1052/20 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę z przedstawionymi w tych wyrokach argumentami się zgadza. W myśl tego przepisu w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Zatem ich interpretacja należy do organów orzekających. Odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Zwolnienie z kary jest uzasadnione w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od sposobu jej postępowania. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika, uprawiającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Pojęcie interesu publicznego powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości takich, jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. W niniejszej sprawie wskazując na ustalenia faktyczne organu oraz na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organu, który nie dopatrzył się wystąpienia w sprawie zarówno ważnego interesu podatnika, jak i interesu publicznego. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 24 ust. 3 ustawy SENT nieostrymi pojęciami: "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" oznacza brak określonego katalogu przesłanek i wymaga wypełnienia ich treści w konkretnej sprawie przez odwołanie się do całokształtu konkretnych okoliczności i faktów. Ogólną dyrektywą interpretacyjną w stosunku do tych pojęć jest wyjątkowość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Ważnego interesu przewoźnika nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Niewątpliwie nadzwyczajne, losowe sytuacje jak utrata możliwości wywiązania się z zobowiązań, utrata możliwości zarobkowania, trudności finansowe, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, przesądzają o wystąpieniu ważnego interesu strony. Te okoliczności jednak w sprawie nie wystąpiły, co prawidłowo ustaliły organy, a na co zwrócono wyżej uwagę. W rozpoznawanej sprawie organ oceniając zaistnienie przesłanki "ważny interes przewoźnika" wziął pod uwagę argumenty dotyczące sytuacji majątkowej skarżącej spółki, a także skutków ekonomicznych, które wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania. Organy w tym zakresie wezwały również stronę do wykazania jej sytuacji majątkowej, której analiza mogłaby doprowadzić do wniosku o konieczności odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Strona nie przedłożyła stosownych dowody, które mogłyby zostać poddane dogłębnej analizie. Nie sposób podzielić zarzutu skargi, że wnioski płynące z analizy sytuacji majątkowej strony są błędne. Strona bowiem ich nie podważyła nie dołączając nawet do skargi jakichkolwiek dokumentów potwierdzających stanowisko co do negatywnego wpływu nałożonej kary na sytuację majątkową strony. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że "interes publiczny" to dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej takich jak: sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo i zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Odnosząc się do zarzutów opartych na art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji stwierdzić przyjdzie, że i one nie mogą się ostać. Przede wszystkim konstytucyjność art. 24 nie została podważona we właściwym trybie. Przepis ten w brzmieniu na dzień kontroli był jasny i obligował organ do nałożenia kary pieniężnej w określonej ustawą wysokości w sytuacji stwierdzenia uchybienia obowiązkom w nim wymienionym, przy jednoczesnym braku okoliczności z art. 22 ust. 3 ustawy o SENT. Organ nie miał zatem możliwości miarkowania wysokości kary i nie mógł zmniejszyć jej wysokości stosując zasadę proporcjonalności. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.