II GZ 508/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 4407/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 października 2024 r. nr NW-OŚ-ZPAPNR.440.241.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 4407/24, w sprawie ze skargi R. w D. (dalej: strona, skarżąca, spółka) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: Komendant, organ) z 4 października 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera. W skardze na ww. rozstrzygnięcie Komendanta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że oprócz zaskarżonej decyzji, nakładającej karę 20.000 zł, organ nałożył na spółkę 36 kar administracyjnych w łącznej wysokości 740.000 zł. Do tego kary te nałożono po upływie niemal 6 lat od daty wykonania lotu. Co więcej, na dzień sporządzania skargi w toku było ok. 300 postępowań w przedmiocie naruszeń w przekazywaniu danych PNR w związku z lotami pozaunijnymi (które nie są zawieszone). Skarżąca wskazała na ryzyko nałożenia na nią kar administracyjnych w łącznej wysokości 6.000.000,00 zł, przy założeniu nałożenia kar w tej samej wysokości co w przedmiotowej sprawie. Ponadto, zdaniem strony, wykonanie decyzji naraziłoby spółkę na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty prowadzenia egzekucji. Z uwagi na fakt, że skarżąca jest spółką prawa irlandzkiego, ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia zaskarżonej decyzji prowadzić może do powstania po stronie skarżącej straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej kwoty. Dlatego spółka uważała, że dopóki nie zostanie zbadana legalność zaskarżonej decyzji, zasadne jest wstrzymanie jej wykonania. Strona powołała się również na toczący się proces legislacyjny dotyczący wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz.U. z 2022 r., poz.1441, dalej: ustawa PNR), które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oddalając wniosek strony Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nakładającej na nią obowiązek zapłaty należności pieniężnej, nie uprawdopodobniła okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Skarżąca we wniosku powołała się na inne postępowania, w których organ wymierzył jej karę pieniężną, tym niemniej nie udokumentowała ona w żaden sposób swojej aktualnej sytuacji finansowej. Powołane we wniosku okoliczności zdaniem Sądu I instancji były niewystarczające, aby stwierdzić, jakie skutki w odniesieniu do sytuacji finansowej skarżącej wywoła ewentualne wykonanie decyzji. Dopiero bowiem porównanie wydatków skarżącej z jej majątkiem czynnym mogłoby pozwolić na ustalenie okoliczności, czy wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy też groźbę wystąpienia znacznej szkody. Sąd i instancji zauważył, że nie mogą także odnieść zamierzonego skutku przywoływane przez Skarżącą okoliczności związane z procesem legislacyjnym ustawy PNR. WSA podkreślił, że przesłanka wyrządzenia znacznej szkody zawarta w art. 61 § 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GZ 49/22). Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako że przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie są tożsame z tymi, które decydują o zasadności skargi. Takie działanie Sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby bowiem niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 144/21, CBOSA; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r, sygn. akt I OZ 38/16, CBOSA), zatem argumentacja Skarżącej przedstawiona celem uzasadnienia zasadności skargi nie może być podstawą do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. WSA przypomniał, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponadto WSA zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzja nakładająca obowiązek zapłacenia określonej kwoty (np. tytułem kary pieniężnej) nie prowadzi do trudnych do odwrócenia skutków, gdyż uiszczenie kwoty pieniężnej ma ze swej natury charakter odwracalny, gdyż gdyby Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, spowoduje to konieczność zwrotu należności. W związku z powyższym, WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła: 1. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (Sąd zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a nie nakładają na Skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony Skarżącej. 2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy – poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody – istnieje groźba wyrządzenia Skarżącemu trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji – w kontekście całokształtu sytuacji Skarżącego, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań oraz postępującego procesu legislacyjnego ustawy PNR – winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącego znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez Skarżącego działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych. 3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji Skarżącego w zakresie toczących się postępowań. 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania Skarżącego do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Komendanta, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego jej rozpoznania, oraz zasądzenie od Organu, na rzecz skarżącej, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. postanowienia NSA z: 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 232/23; 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GZ 194/23; 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 979/23; 5 marca 2024 r., sygn. akt II GZ 41/24; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GZ 170/24). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ponadto wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. W uzasadnieniu zażalenia strona skarżąca powołała się przede wszystkim na okoliczności związane z zakłóceniem możliwości bieżącego regulowania należności finansowych, narażenie na dodatkowe koszty egzekucji, fakt obciążenia tożsamymi rodzajowo karami pieniężnymi na łączną kwotę mającą przekroczyć dziesiątki milionów złotych. Jeśli nawet można by częściowo zaakceptować stanowisko spółki, że z uwagi na wielość nałożonych na nią administracyjnych kar pieniężnych, łączna suma wymaganych należności daje kwotę znaczną, to jednak należy zgodzić się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, iż bez wykazania przez stronę zdolności płatniczych, WSA nie był w stanie ocenić wzajemnej relacji pomiędzy środkami będącymi w jej dyspozycji, a ciążącymi na niej zobowiązaniami, w tym również – a w zasadzie zwłaszcza – z tytułu wymierzonych kar pieniężnych. Powyższe twierdzenia spółki są jednak zbyt ogólne i niepoparte szerszą analizą pełnej i całościowej sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej jako spółki prawa irlandzkiego oraz nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu. Nie można więc skutecznie zarzucić kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu, że bezzasadnie lub dowolnie ocenił wniosek skarżącej, a tym samym – wadliwie go oddalił. Odnosząc się do zarzutu strony co do zakresu aktywności procesowej Sądu przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Bezzasadne jest również twierdzenie, że braki treściowe wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mogą być traktowane jako braki formalne podlegające uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim nie są brakami formalnymi pisma, określonymi w art. 46 i art. 47 p.p.s.a., a podlegają ocenie merytorycznej w kontekście wykazania okoliczności z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest również samoistną podstawą uzasadniającą uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej fakt, że strona skarżąca jest już lub może być w przyszłości obciążona powinnością uiszczenia znacznej sumy pieniężnej (szacowanej w milionach złotych) z tytułu tożsamych rodzajowo kar pieniężnych. Niezależnie bowiem od niewykazania tego rodzaju okoliczności, sama skala ewentualnie ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych nie może uzasadniać wniosku, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione (por. postanowienie NSA z 5 marca 2024r., sygn. akt II GZ 41/24). Należy również zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że argumentacja dotycząca możliwości wprowadzenia zmian w ustawie PNR nie ma wpływu na decyzję dotycząca wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż podstawą rozstrzygania jest obowiązujący stan prawny. Wymaga także podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznych sprawach, zainicjowanych prawie tożsamymi wnioskami spółki, zajmuje jednolite stanowisko, por. postanowienia NSA z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GZ 366/25 i II GZ 356/25; 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II GZ 406/25, II GZ 405/25 i II GZ 404/25). W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.