II OSK 1675/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2079/12 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddalono skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2079/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", na podstawie art. 154 K.p.a., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w M. z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], nakazującej A. Z. wykonanie rozbiórki będącego w budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 47,59 m2, wzniesionego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w M.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 45/08, umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2007 r., z powodu cofnięcia skargi. Ponadto wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1655/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. uzupełnionym pismem z dnia 23 marca 2012 r. A. Z. wystąpiła z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. decyzji rozbiórkowej PINB w M. z dnia [...] grudnia 2005 r., która jak ustalił organ, została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2007 r. W związku z tym organ stwierdził, że wniosek o uchylenie w trybie art. 154 K.p.a. w istocie dotyczy decyzji organu II instancji z dnia [...] listopada 2007 r. Organ I instancji, przywołując treść art. 154 § 1 K.p.a., stwierdził, że tryby określone w art. 154 K.p.a. oraz w art. 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Organ ustalił, że decyzja rozbiórkowa, której uchylenia domaga się A. Z., została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i jest decyzją związaną, której nie można uchylić zarówno w trybie art. 154 K.p.a., jak i art. 155 K.p.a. Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania A. Z., utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r. W ocenie organu odwoławczego, przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony wskazane w art. 154 § 1 K.p.a., muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani nie może go zastępować, bowiem wyrażona w art. 6 K.p.a. zasada praworządności, zobowiązuje organ do działania na podstawie przepisów prawa. W przekonaniu organu II instancji, przepis art. 48 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie w trybie art. 154 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. O interesie społecznym i interesie strony można mówić tylko wówczas, gdy uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa. Decyzja nakazująca rozbiórkę wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym w określonych prawem okolicznościach organ jest zobowiązany wydać taką decyzję. W takiej sytuacji uwzględnienie w trybie art. 154 K.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na słuszny interes strony byłoby sprzeczne z art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją związaną, bowiem organ jest zobowiązany do jej wydania w określonych prawem okolicznościach. Natomiast tryby nadzwyczajne określone art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a więc ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 154 oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 K.p.a., podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca, bowiem organ nie wziął pod uwagę orzecznictwa w którym przyjęto, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego można nakazać rozbiórkę tylko części budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2079/12, oddalając skargę, powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wzruszenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. lub art. 155 K.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95, niepubl.). Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zaś charakteru uznaniowego. Natomiast jest to decyzja, która nakłada na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 154 K.p.a. wniosku skarżącej o uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2007 r. ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, trafne są ustalenia organów obu instancji dotyczące braku istnienia przesłanek zarówno z art. 154 K.p.a., jak i art. 155 K.p.a. do uchylenia wnioskowanej decyzji. Przepis szczególny, którym jest art. 48 Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu, Zmiana takiej decyzji we wskazanych trybach stanowiłaby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 154 K.p.a., jak i art. 155 K.p.a. oraz podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, kwestionowanie przez skarżącą w postępowaniu dotyczącym uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a. istnienia podstaw prawnych do nakazania rozbiórki budynku gospodarczego jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 596/98, LEX nr 54734). Ten tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przewidziany jest dla decyzji prawidłowych, a ich uchylenie lub zmianę uzasadnia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ administracyjny orzekający na podstawie art. 154 K.p.a., jak i art. 155 K.p.a. nie jest zatem władny ani do oceny zgodności z prawem, ani tym bardziej do pozbawienia mocy prawnej decyzji, która jest objęta wnioskiem skarżącej o jej uchylenie z przyczyn wskazanych w art. 154 K.p.a. Do wzruszenia decyzji wadliwych przewidziane są tryby nadzwyczajne w postaci wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) oraz stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.). Do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154, jak i art. 155 K.p.a., konieczne jest co prawidłowo podniósł GINB, aby nie sprzeciwiały się temu przepisy szczególne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła A. Z., wnosząc o uchylenie ww. wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub organom administracyjnym I lub II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wynikającego z wniesienia niniejszej skargi. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji [...] WINB. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej nie ma możliwości uchylenia spornej decyzji o nakazie rozbiórki. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2007 r. wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 154 i art. 155 K.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował ww. przepisy, stwierdzając w konsekwencji, że art. 48 Prawa budowlanego sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 154 K.p.a. lub art. 155 K.p.a. Podstawą bowiem wydania nakazu rozbiórki w kontekście zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było ustalenie, że brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Inwestor nie legitymował się bowiem decyzją o warunkach zabudowy, która stanowiła warunek konieczny do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma odniesienie się do kwestii zastosowania art. 154 K.p.a., ponieważ to ten przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co z kolei wyznacza sądowoadministracyjne granice rozpoznania tej sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Ponadto z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, za organami dodatkowo powołał się na treść art. 155 K.p.a., który wymieniony został w kontekście przywołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, celem zobrazowania charakteru prawnego art. 48 Prawa budowlanego w związku z możliwością zastosowania art. 154 i art. 155 K.p.a., które opierają się na wymienionych w tych przepisach określonych przesłankach. Niemniej jednak, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i stanowiskiem doktryny decyzja o nakazie rozbiórki nie jest taką, którą można uchylić lub zmienić w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 693; Z. Niewiadomski: Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2009, s. 515-516; wyrok NSA z 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06; wyrok WSA w Gliwicach z 4 października 2007 r., II SA/Gl 261/07; wyrok NSA z 6 czerwca 2003 r., IV SA 626/02; wyrok NSA z 15 marca 1999 r., IV SA 888/97, publ. ONSA 2000, nr 1, poz. 36; wyrok SN z 12 grudnia 1997 r., III RN 92/97, publ. OSNAPiUS 1998 nr 10, poz. 290; wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06; wyrok NSA z 11 lutego 2010 r., II OSK 292/09; wyrok NSA z 9 maja 2012 r., II OSK 301/11; wyrok NSA z 24 października 2013 r., II OSK 1187/12). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 155 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu merytorycznej ocenie podlega zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 154 K.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego. W zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędne uznanie, że w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym nie ma możliwości uchylenia spornej decyzji o nakazie rozbiórki. Jednak na uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego wywodu, który wykazywałby z jakich konkretnie względów strona skarżąca tak twierdzi. Nie wystarczy w tym zakresie wyłącznie wskazać, że można było in concreto uchylić nakaz rozbiórki w trybie zmiany. Strona skarżąca kasacyjnie nie przywołała żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o słuszności tak sformułowanego zarzutu. Nie jest w tym zakresie wystarczające wskazanie, że w wyniku wydania nakazu rozbiórki, w szerokim tego słowa znaczeniu, strona nabyła prawo. Przeciwnie, zastosowanie art. 154 K.p.a. może mieć bowiem miejsce, w sytuacji gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa. Zatem w zasadzie stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej potwierdza, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 154 K.p.a., ponieważ nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z tego przepisu, a mianowicie, to że nie została wydana decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wykazano na czym polega słuszny interes strony, który miałby uzasadniać zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W skardze zwykłej skarżąca wskazywała na swój podeszły wiek, stan zdrowia i to że nieskutecznie podjęła próbę wznowienia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. W skardze kasacyjnej powołano się również na bliżej nieokreślone wyroki sądów administracyjnych. Nie wskazano bowiem odpowiednich sygnatur oraz nie wskazano na jakim stanowisku oparto wyroki. Powyższe braki skargi kasacyjnej są o tyle istotne, że postępowanie prowadzone przez właściwy organ na podstawie art. 154 K.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Muszą zatem zaistnieć określone przesłanki by można było w ogóle podjąć próbę zniesienia w konkretnej sprawie administracyjnej podstawowej zasady stabilności decyzji administracyjnej wynikającej z art. 6 i art. 16 K.p.a. Tym samym nie mają znaczenia dla wyniku sprawy inne okoliczności niż te związane z przesłankami umożliwiającymi zastosowanie art. 154 K.p.a. Nie chodzi zatem o subiektywne przekonanie strony, że możliwa jest zmiana decyzji, czy też – legalizacja samowoli budowlanej oraz że nakaz rozbiórki jest krzywdzący dla strony, lecz dające się określić okoliczności dotyczące strony, które pozwalają stwierdzić, że jej żądanie uchylenia (zmiany) decyzji jest słuszne i zasługuje na społeczną aprobatę. Ponadto powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa polegającego na uchyleniu się od negatywnych skutków prawnych swoich działań lub zaniechań, w sytuacji gdy brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego; a ponadto skarżąca sama pozbawiła się możliwości dochodzenia (obrony) swoich praw, o czym poniżej. Podobnie, powoływanie się na zgłoszenie nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ zrealizowanie na podstawie zgłoszenia zupełnie innego budynku świadczy wyłączenie o tym, że takie zgłoszenie nie było skuteczne. Zatem strona nie może się na takie zgłoszenie skutecznie powoływać. W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem – w niniejszej sprawie z treścią art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten zaś nie przewiduje żadnej dowolności; jeżeli nie jest możliwa legalizacja, organ wydaje nakaz rozbiórki. Inne rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z przepisami prawa, a odstępstwa w tym zakresie nie uzasadnia treść art. 154 K.p.a., który zasadniczo dotyczy decyzji uznaniowej, jaką nie jest decyzja o nakazie rozbiórki. Ponadto słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Błędne działania jakie podjęła strona skarżąca kasacyjnie, nie uzasadniają w niniejszej sprawie takiego interesu. Budowa niezgodnie ze zgłoszeniem, cofnięcie skargi na decyzję o nakazie rozbiórki, w sytuacji gdy Sąd Administracyjny mógł nawet z urzędu uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 37/06, jak również nieskorzystanie w odpowiednim czasie z uprawnień wynikających z art. 145a K.p.a. do wzruszenia nakazu rozbiórki, nie przemawiają o wystąpieniu w niniejszej sprawie słusznego interesu strony; a tym bardziej nie uzasadniają wystąpienia interesu społecznego. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 K.p.a. należy także przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Skoro sama skarżąca pozbawiła się dochodzenia swoich praw przed sądem i organami administracyjnymi, w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności nie można przypisać pierwszeństwa jej subiektywnemu przekonaniu nad obowiązującymi przepisami prawa, które co do zasady stoją na straży stabilności decyzji administracyjnej, a tym samym stabilności obrotu społeczno-gospodarczego istotnego z punktu widzenia egzystencji poprawnie funkcjonującego państwa prawnego. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że brak było podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany przez właściwy organ na podstawie art. 154 K.p.a. ostatecznej i prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki. Ponadto takie stanowisko Sądu I instancji potwierdza aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w trybie art. 154 K.p.a. nie można weryfikować decyzji związanych, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę. Wzruszenie decyzji rozbiórkowych w tym trybie znosiłoby bowiem sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej i niewątpliwie byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy (patrz także wyroki NSA: z 5 lutego 2010 r., II OSK 269/09; z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 200/11; z 8 maja 2012 r., II OSK 1693/11). Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 154 K.p.a. w związku z art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.