II OSK 1842/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Somonino od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 457/22 w sprawie ze skargi B. K., T. S. i M. K. na uchwałę Rady Gminy Somonino z dnia 29 lutego 2012 r. nr XIII/107/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Wyczechowo 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do regulacji dopuszczającej lokalizację obiektów elektrowni wiatrowych dla części terenu P.2 oraz części terenu R w granicach wyznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych oraz w odniesieniu do terenu P/U, a w pozostałej części oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 457/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi B. K., T. S. i M. K. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy Somonino z 29 lutego 2012 r. nr XIII/107/12 (dalej: uchwała, plan, plan miejscowy) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2. i 3.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Somonino (dalej: Rada, organ) podjęła 29 lutego 2012 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Wyczechowo. W skardze do WSA w Gdańsku, skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, w szczególności: 1. sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Somonino uchwalonego uchwałą Rady nr XXXII/232/09 z 29 grudnia 2009 r. (dalej: studium); 2. naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.); 3. naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p.; 4. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 7, 9 u.p.z.p.; 5. naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a i lit. c u.p.z.p.; 6. naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 pkt 5 u.p.z.p. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie jej uchylenie. Skarżący wskazali m.in., że na podstawie zaskarżonej uchwały została wydana przez Starostę Kartuskiego decyzja o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, która przewiduje budowę 12 wież o wysokości całkowitej do 200 m nad poziomem terenu, średnicy śmigieł 130 m, wysokości wież 140 m i mocy 3 MW, takich zaś parametrów uchwalony plan nie określał. Nieruchomości należące do skarżących znajdują się w strefie 10H (strefie oddziaływania planowanej budowy farmy wiatrowej - 10 x wysokość elektrowni), w której ustawodawca wprowadził zakaz zabudowy z uwagi na negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych na organizm ludzki. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. WSA w Gdańsku, we wskazanym na wstępie wyroku z 7 czerwca 2023 r. stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie sformułowanych zarzutów. W pierwszej kolejności podano, że skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, i wnieść je do sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu sprzed nowelizacji. Dalej, że powyższe wymogi formalne zostały w sprawie spełnione, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. W ocenie sądu pierwszej instancji, sytuacja prawna każdego ze skarżących wynikająca z przysługującego prawa własności nieruchomości w kontekście postanowień planu uprawnia ich do zakwestionowania jego postanowień i uruchomienia mechanizmu kontroli legalności. Wyjaśniono, że działka należąca do T. S. nr [...] objęta jest granicami zaskarżonego planu, oznaczona symbolami: R – tereny użytkowane rolniczo, ZN – tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, MN.1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i P.3 – tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów. Dalej, że z przedłożonego wyrysu z planu wynika, że działka skarżącego w części północnej, położonej w strefie o przeznaczeniu rolnym R, sąsiaduje bezpośrednio z nieprzekraczalną linią zabudowy obiektów elektrowni wiatrowych. Oznacza to, że o ile na terenie tej działki nie ma możliwości lokalizowania obiektów elektrowni wiatrowych, o tyle można je lokalizować w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącego T. S., która w swojej południowej części ma przeznaczenie oznaczone symbolem MN.1 – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, i w ten też sposób jest wykorzystywana, stanowiąc w istocie tereny chronione akustycznie. Tym samym przez bezpośrednie sąsiedztwo zaskarżony plan miejscowy ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżącego, którego nieruchomość będzie narażona na oddziaływanie elektrowni wiatrowych zarówno w sferze akustycznej, elektromagnetycznej, jak i świetlnej. Natomiast sytuacja prawna skarżących B. K. – właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i M. K. – właścicielki działki nr [...] położonych w [...], pomimo tego, że nieruchomości te nie są objęte granicami zaskarżonego planu, aktualizuje ich indywidualny interes prawny, który doznaje naruszenia wskutek postanowień planistycznych. Podniesiono, że postanowienia planu przewidują wybudowanie farmy elektrowni wiatrowych w liczbie 18, który nie określa miejsc ich lokalizacji, a jedynie wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych, sytuując je na gruntach rolnych oraz na gruntach o przeznaczeniu techniczno-produkcyjnym i produkcyjno-usługowym, jak również nie określa żadnych parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszących się do obiektów elektrowni wiatrowych. Zatem nie można wykluczyć, że umożliwiając realizację elektrowni wiatrowych w granicach wyznaczonych przez nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych uwidocznioną na rysunku planu, będą miały wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo lub mogących być w ten sposób zabudowane, pozostających w sąsiedztwie nieobojętnym z punktu widzenia oddziaływania elektrowni. Tym samym, okoliczności te pozwalają na przyjęcie naruszenia interesu prawnego skarżących. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że studium (pkt 2.9 części IV), ze względu na stwierdzone wysokie walory ekspozycyjne wsi Wyczechowo, predestynujące ją do objęcia ścisłą ochroną istniejącej harmonii krajobrazowej, i z tego powodu potrzebę właściwego ukształtowania otoczenia krajobrazowego chronionych zespołów przestrzennych, wprowadziło wymóg opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie poprzedzających go studiów krajobrazu i analiz ekspozycji. Tym samym, brak wypełnienia tego rodzaju wymogów obciąża kontrolowany plan wadliwością polegającą na niezgodności ze studium w stopniu stanowiącym istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Braku tego nie sanuje, wbrew twierdzeniom organu, ani sporządzone opracowanie ekofizjograficzne, ani stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażone w piśmie z 16 grudnia 2009 r., stanowiące zwięzłą charakterystykę przedmiotów ochrony konserwatorskiej występujących na obszarze objętym projektem planu oraz zbiór uwag i zaleceń konserwatorskich do uwzględnienia w planie. Podniesiono, że ze studium wynika, że dla terenu całej wsi Wyczechowo przewidziano, iż przygotowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagało poprzedzającego sporządzenia studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji. Podobnie, dokonywanie wszelkich przekształceń obwarowano obowiązkiem opracowania poprzedzających studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji. Treść planu natomiast wskazuje, że na jego podstawie może dojść do przekształceń dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenów w jego granicach, skoro na obszarze rolnym dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych. Podkreślono, że dopuszczenie w planie lokalizacji elektrowni wiatrowych poza oznaczonym w studium obszarem o wysokich walorach ekspozycyjnych do objęcia ścisłą ochroną istniejącej harmonii krajobrazowej (oznaczonym na rysunku studium linią koloru żółtego, z której przebiegiem pokrywa się nieprzekraczalna linia zabudowy obiektów elektrowni wiatrowych wyznaczona w planie) nie dezaktualizuje powyższych wymogów, które zgodnie ze studium odnoszą się do "niezbędnego zasięgu kształtowania otoczenia krajobrazowego chronionych zespołów przestrzennych". Dalej, że wymóg sporządzenia przed opracowaniem planu studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji odnosi się do całego obszaru wsi o szczególnych walorach krajobrazowych, a nie tylko do jej fragmentu stanowiącego strefę ochrony ekspozycji, i służyć ma zweryfikowaniu zasięgu otoczenia terenów chronionych, które winny podlegać ograniczeniom w zainwestowaniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z dokumentacji planistycznej nie wynika, aby studium krajobrazowe bądź analiza ekspozycji, zostały sporządzone. Dalej stwierdzono, że wobec treści studium, lokalizacja wszystkich elektrowni wiatrowych w obszarze objętym zaskarżonym planem wymagała sporządzenia studium krajobrazowego i analizy ekspozycji. Brak tych dokumentów opracowanych na potrzeby zaskarżonego planu świadczy o sprzeczności jego postanowień ze studium. Dodatkowo, sprzeczności ze studium sąd wojewódzki dopatrzył się również w braku ukształtowania postanowień planu w zgodzie z warunkami skonkretyzowanymi na s. 101 studium, tj. z wymogiem lokalizacji obiektów elektrowni wiatrowych na działkach o powierzchni minimum 5000 m2. Podano, że w postanowieniach planu brak wdrożenia tego warunku, świadczy o niedopuszczalnej sprzeczności ze studium. Naruszono również określone w studium kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (pkt 3.2., s. 87), wśród których wskazano ochronę gruntów ornych najlepszych klas bonitacyjnych IIIb, IVa, IVb i pochodzenia organicznego. Wskazano, że najlepsze gleby klas IIIb, IVa i IVb występują we wsiach Borcz, Wyczechowo, Kamela i Egiertowo, które powinny być objęte racjonalną ochroną z zakazem przeznaczania ich na inne niż rolnicze cele. Wyjaśniono, że porównanie rysunków studium i planu potwierdza, że pod lokalizację elektrowni wiatrowych przeznaczono część gruntów ornych I-III klasy bonitacyjnej oznaczonych w studium kolorem żółtym, czyli gruntów podlegających szczególnej ochronie ze względu na najlepszą przydatność do produkcji rolnej. Potwierdza to niezgodność ze studium w stopniu mogącym zaważyć na trwałości planu, ze względu na walor ochrony gruntów rolnych przed zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze w całym systemie prawa. Następnie, wadliwości rzutującej na plan WSA w Gdańsku doszukał się w braku wyznaczenia w planie na terenie R o przeznaczeniu rolniczym, na którym zlokalizowana jest działka skarżącego T. S. nr [...], linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, czyli tereny przeznaczone pod elektrownie wiatrowe, w sytuacji, w której nie zastosowano metody wyznaczania tzw. wydzieleń wewnętrznych przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe. Stwierdzono, że jedynymi istotnymi informacjami zawartymi w planie odnoszącymi się do elektrowni wiatrowych jest przewidziana w tekście planu ich łączna ilość w granicach całego planu – 18 oraz określenie na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych rozumianych – zgodnie z określoną w § 4 pkt 2 planu, jako całość techniczno-użytkowa, na którą składają się również niezbędne instalacje i urządzenia. Poza tym w planie nie określono ani linii rozgraniczających teren obiektów elektrowni wiatrowych od funkcji podstawowej – użytkowania rolniczego ani nie przewidziano ich dokładnych miejsc usytuowania, w tym nie określono odległości od terenów podlegających ochronie akustycznej. Wskazano, że postanowienia zaskarżonego planu umożliwiają zlokalizowanie na całym terenie R – przeznaczonym pod użytkowanie rolnicze, w granicach wyznaczonych nieprzekraczalną linią zabudowy, w dowolnie wybranym miejscu elektrowni wiatrowych. Podobnie sytuacja wygląda w odniesieniu do terenów P2 - zabudowy techniczno-produkcyjnej i P/U - zabudowy produkcyjno-usługowej, gdzie również w sposób dowolny dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych. W takiej sytuacji decyzja odnośnie wyboru konkretnego miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych została scedowana na inne podmioty, prywatnych inwestorów lub organy wykonawcze gminy, co jest normatywnie niedopuszczalne. Tym samym zaskarżony plan, który w części tekstowej dopuszcza faktyczne przeznaczenie obszarów przeznaczonych: pod użytkowanie rolnicze (R), zabudowę techniczno-produkcyjną (P2) i zabudowę produkcyjno-usługową (P/U), na lokalizację obiektów elektrowni wiatrowych i jednocześnie nie zawiera prawidłowo określonych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (zarówno w opisie, jak i na mapie), narusza unormowania zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Dalej podniesiono, że w planie nie określono również obligatoryjnych w dacie jego procedowania i uchwalania, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), czym naruszono w sposób istotny wyrażone we wskazanym przepisie zasady sporządzania planu. W ocenie sądu wojewódzkiego, konsekwencją braku sporządzenia wymaganych studiów krajobrazu i analiz ekspozycji, a także braku uszczegółowienia zasad lokalizacji elektrowni wiatrowych poprzez określenie w planie linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod elektrownie od terenów o innym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania (od terenów rolnych) oraz braku wskazania gabarytów obiektów elektrowni wiatrowych (wysokości siłowni czy danych odnoszących się do wirników czy łopat) jest podważenie wiarygodności i kompletności sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko, a w następstwie tego zakwestionowanie prawidłowości przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego planu. Zdaniem sądu pierwszej instancji, brak wymaganej zawartości prognozy, nieszczegółowość informacji i nieadekwatność prognozy oddziaływania na środowisko do ocenianego projektu planu powoduje, że dokument ten jako niezgodny z prawem nie mógł być podstawą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu, co zakwalifikować należało jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu prowadzące do jego nieważności w całości. Dodatkowo, WSA w Gdańsku uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury planistycznej poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stwierdzono, że realizacja inwestycji z zakresu elektrowni wiatrowych prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Podano, że z dokumentacji planistycznej nie wynikają jakiekolwiek dane i informacje pozwalające na weryfikację prawidłowości stanowiska organu wykonawczego gminy w zakresie braku potrzeby uzyskiwania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Również argumentacja sformułowana w odpowiedzi na skargę, oparta o ogólniki, nie dostarczyła żadnych konkretnych informacji odnośnie klasy bonitacyjnej gruntów przeznaczonych pod elektrownie ani ich powierzchni. Zatem nie sposób potwierdzić, że w odniesieniu do projektowanego planu nie był aktualny wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia zarówno ze względu na klasę bonitacyjną gruntów, jak i ich powierzchnię stanowiącą zwarty obszar. Nadto, brak skonkretyzowania miejsc lokalizacji elektrowni wiatrowych i określonych gabarytów elektrowni powoduje, że w ogóle nie można przewidzieć jaką powierzchnię zajmą elektrownie wiatrowe i w związku z tym czy wymogi ustawy zostały spełnione po to, aby zgoda nie była potrzebna. W ocenie sądu wojewódzkiego brak rzetelnego uzasadnienia kwestionowanego stanowiska organu w tym zakresie skutecznie podważyło zasadność odstąpienia od pozyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w toku procedury planistycznej. Obowiązek wójta w tym zakresie wyznaczała dyspozycja art. 17 ust. 8 u.p.z.p. Ustalenie w miejscowym planie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra) stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej skutkujące wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego przeznaczenia gruntów, i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy - tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. W ocenie sądu wojewódzkiego, stwierdzone w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa są tego rodzaju, że czynią niemożliwym dalsze funkcjonowanie zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym. Stwierdzonymi nieprawidłowościami dotknięty jest bowiem tryb uchwalania planu rzutujący na całokształt postanowień planistycznych oraz zasadnicza ich część odnosząca się do dopuszczalności sytuowania elektrowni wiatrowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Somonino zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; dalej: nowelizacja), poprzez nieodrzucenie skargi M. K., mimo że przed wniesieniem skargi do sądu skarżąca nie wezwała na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa: pismo datowane na 25 lutego 2022 r. (bez względu na wątpliwości co do jego charakteru) nie zostało sformułowane w imieniu skarżącej; b) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. w związku z art. 17 ust. 2 nowelizacji, poprzez nieodrzucenie skarg B. K., T. S., mimo że nie wyczerpali oni drogi uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa: pismo datowane na 25 lutego 2022 r., sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika pozostawało niejednoznaczne co do intencji, zaś wezwany do sprecyzowania pisma pełnomocnik skarżących milcząco potwierdził wolę uznania pisma za skargę do sądu; w konsekwencji, WSA w Gdańsku błędnie polecił potraktowanie pisma jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa; c) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej u.s.g.), poprzez nieodrzucenie skarg B. K., T. S. oraz M. K. mimo braku naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżących przesądzających o legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie: należące do B. K. oraz M. K. nieruchomości położone są poza granicami planu, 800 m od nieprzekraczalnej linii lokalizacji elektrowni wiatrowych; niezależnie od tego w odniesieniu do wszystkich skarżących - sąd meriti nie wskazał ani konkretnych norm prawnych, ani realnego, konkretnego i aktualnego na datę rozpatrywania skargi mechanizmu, w jaki zaskarżona uchwala miałaby je naruszać, poprzestając na ogólnych i dowolnych wnioskach o braku możliwości wykluczenia hipotetycznego wpływu planu na sferę praw skarżących; d) art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne ustalenie, że: i.) w toku prac planistycznych nie przeprowadzono studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji, podczas gdy wyniki studiów zawierają się w kilku różnych dokumentach planistycznych, mają charakter rozproszony i znajdują odzwierciedlenie w części opisowej oraz graficznej planu, ii.) zaskarżony plan nie zaimplementował wymogu lokalizacji obiektów elektrowni wiatrowych na działkach o pow. minimum 5000 m2, podczas gdy z planu nie wynika nakaz lokalizowania tych obiektów na działkach mniejszych, cały obszar przeznaczony pod lokalizację elektrowni wiatrowych znacznie przekracza założone minimum, a sam brak przeniesienia ogólnych postanowień studium do planu nie stanowi o niezgodności tych dokumentów, iii.) przyjęte w planie rozwiązania naruszają kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podczas gdy siłownie wiatrowe nie wyłączają gruntów z produkcji rolnej, iv.) w planie na terenie R, dz. [...] nie wyznaczono linii rozgraniczających o różnym przeznaczeniu, podczas gdy działka ta pozostaje w całości położona poza nieprzekraczalną linią zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych, v.) w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu poprzez nieokreślenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i wskaźników intensywności zabudowy, podczas gdy co do wszystkich terenów tego wymagających parametry zabudowy zostały prawidłowo określone, zaś w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej (elektrowni wiatrowych) wymóg taki nie wynika z przepisów, vi.) wykonana na potrzeby procedury planistycznej prognoza oddziaływania na środowisko jest niewiarygodna i niekompletna, podczas gdy jest to dokument, który przeszedł odrębną od objętej kognicją w niniejszej sprawie procedurę administracyjną uzgodnień, zatwierdzeń i nie może być aktualnie podważany, w szczególności w oparciu o ogólnikowe zarzuty; ocena oddziaływania na środowisko zawiera wszystkie niezbędne elementy i informacje, została sporządzona przez biegłego z listy Ministerstwa Środowiska oraz poddana wymaganym uzgodnieniom, vii.) przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, podczas gdy na obszarze wyznaczonym przez nieprzekraczalną linię zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych nie przewidziano zwartych terenów o pow. powyżej 0,5 ha pod takie zmiany; budowa punktowych urządzeń infrastruktury technicznej (siłowni wiatrowych) nie wyłącza z użytkowania rolniczego zwartych terenów wokół o powierzchni wymagającej zgody na zmianę przeznaczenia, viii.) działka nr [...] w Wyczechowie, należąca do T. S. będzie narażona na oddziaływanie elektrowni wiatrowych w sferze akustycznej, elektromagnetycznej, jak i świetlnej, wobec dopuszczenia do wybudowania farmy wiatrowej w "niedalekiej odległości" od działki skarżącego (s. 15 uzasadnienia wyroku), podczas gdy ustalenia w tym zakresie pozostają dowolne (nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym), a ponadto pomijają fakt, że część działki położona najbliżej nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych posiada przeznaczenie "R"; nie zostało wyjaśnione przez sąd, w jaki sposób elektrownie wiatrowe miałyby negatywnie oddziaływać na grunty rolne skarżącego, ix.) postanowienia planu mogą mieć wpływ na wykonywanie prawa własności na działkach nr [...] i [...] należących odpowiednio do skarżących B. K. oraz M. K., podczas gdy te leżą poza obszarem planu, w odległości 800 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych, zaś jakikolwiek wpływ elektrowni nie wynika z zebranego materiału dowodowego (jest więc wyłącznie spekulacją, abstrahującą od choćby faktu, że aktualnie dopuszcza się lokalizację w planie elektrowni wiatrowych w odległości 700 m od zabudowy, przy pierwotnie projektowanej i będącej standardem w większości państw UE - 500 m) - w sumie skutkujące błędnym ustaleniem, że plan pozostaje sprzeczny ze studium oraz obowiązującymi przepisami, a w konsekwencji - nieuzasadnione uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności planu, pomimo braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia; uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera także w części odnoszącej się do stwierdzenia nieważności planu spójnego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia oraz brak jest uzasadnienia w kwestii dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący T. S., B. K. oraz M. K. posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie możliwości kwestionowania zapisów planu, w szczególności dotyczących elektrowni wiatrowych, w sytuacji gdy procedura uchwalenia oraz istnienie w obrocie prawnym przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie wypływają na status skarżących: podnoszone przez nich hipotetyczne, ewentualne, potencjalne, przyszłe zagrożenia naruszenia interesu prawnego nie mogą stanowić o legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.; sąd nie ustalił po stronie skarżących naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia, ale hipotetyczny, potencjalny, bliżej niesprecyzowany stan "niepewności prawnej" - s. 18 uzasadnienia; b) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą pominięciem braku adekwatnego związku pomiędzy poszczególnymi zarzutami do planu, a indywidualnym, konkretnym, aktualnym interesem prawnym skarżących; mimo że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego; w niniejszej sprawie, w oparciu o ogólnikowe, hipotetyczne, potencjalne i bliżej niesprecyzowane zarzuty dotyczące głównie możliwego, przyszłego oddziaływania elektrowni na nieruchomości skarżących - sąd meriti stwierdził nieważność całej uchwały, w oparciu o zarzuty pozostające bez związku z indywidualnym interesem skarżących (np. w zakresie ochrony gruntów rolnych lub leśnych, mimo że żaden z należących do skarżących gruntów nie doznał zmiany przeznaczenia na grunt nierolny); c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że związanie organu planistycznego ustaleniami studium przy opracowywaniu i uchwalaniu planu oznacza obowiązek przeniesienia ustaleń studium do ustaleń planu bez możliwości ich modyfikacji stosownie do potrzeb, charakteru i uwarunkowań danego terenu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że zaskarżony plan został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania, względnie istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania wyrażającym się w sprzeczności ze studium, a mającym polegać na: i.) nieopracowaniu poprzedzających studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji (s. 81, 83 studium), podczas gdy nie są to pojęcia normatywne, implikujące konieczność złożenia w dokumentacji planistycznej odrębnych, zwartych dokumentów, zaś w okolicznościach sprawy studia krajobrazowe i analizy ekspozycji zostały poczynione przez projektanta planu na różnych etapach prac planistycznych, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, i co znalazło odzwierciedlenie w części opisowej i graficznej planu, ii.) niezastosowaniu wymogu lokalizacji obiektów elektrowni wiatrowych na działkach o pow. minimum 5000 m2 (s. 101 studium), podczas gdy plan nie wskazuje konkretnych działek, na których mogą w przyszłości powstać te obiekty, ale wielokrotnie większy niż 5000 m2 obszar przeznaczony do lokalizowania elektrowni wiatrowych; plan w opisanym zakresie nie pozostaje sprzeczny ze studium, albowiem nie wprowadza norm wykluczających się z założeniami tego drugiego, iii.) naruszeniu kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (s. 87 studium), podczas gdy plan w zakresie terenu, na którym dopuszcza lokalizowanie elektrowni nie przeznacza do odrolnienia lub odlesienia zwartych obszarów rolnych lub leśnych o pow. powyżej 0,5 ha; budowa punktowych obiektów infrastruktury technicznej, jakimi są siłownie wiatrowe nie wyłącza z użytkowania rolniczego zwartych terenów wokół, w stopniu wymagającym zgody na odrolnienie lub odlesienie; d) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na terenie R w obrębie działka nr [...] należało wyznaczyć linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, podczas gdy działka nr [...] jako położona w całości poza terenem, na którym plan dopuszcza lokalizację elektrowni wiatrowych takiego rozgraniczenia nie wymaga; niezależnie od tego, ew. zarzuty co do linii rozgraniczających w obrębie działki nr [...] winny skutkować co najwyżej stwierdzeniem nieważności planu w odniesieniu do tej tylko działki; e) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadza on obowiązek wyznaczania na terenach o określonym przeznaczeniu, zasadach zagospodarowania i liniach rozgraniczających dodatkowych linii rozgraniczających dla wydzieleń wewnętrznych oraz obiektów budowlanych i urządzeń, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, a pojęcie wydzieleń wewnętrznych pozostaje pojęciem pozaustawowym; f) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1587 ze zm.; dalej: rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie niedopuszczalnej interpretacji rozszerzającej oraz nieprawidłowe odczytanie treści normy w zakresie obowiązku ustalania parametrów i wskaźników zabudowy w odniesieniu do obiektów infrastruktury technicznej, urządzeń i budowli elektrowni wiatrowych, pomimo braku istnienia takiego obowiązku w ww. przepisie; dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę plan parametry takie określa, zaś w zakresie w jakim parametry zabudowy są regulowane przez przepisy odrębne w sposób wystarczający, nie ma powodu powtarzać tych zapisów w ustaleniach planu; wymóg określania parametrów zabudowy dla obiektów infrastruktury technicznej, urządzeń i budowli, elektrowni wiatrowych stanowiłby nieuzasadnioną interpretację rozszerzającą tej normy; g) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 ze zm.; dalej: o.o.ś.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że sporządzona w toku prac planistycznych prognoza oddziaływania na środowisko jest niewiarygodna i niekompletna, podczas gdy procedura opracowania prognozy została dokonana w ramach odrębnego postępowania, uzyskała wymagane uzgodnienia oraz nie była kwestionowana we właściwym dla tego trybie - a w konsekwencji uznanie, że hipotetyczna wadliwość prognozy (budowana w oparciu o ogólnikowe i dowolne zarzuty) może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności planu, podczas gdy wadliwość prognozy oddziaływania na środowisko, którą skarżący kasacyjnie kwestionuje, nie stanowi ani istotnego naruszenia trybu ani naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; na obecnym etapie opracowanie to nie może być podważane wobec tego, że zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, zaś sąd nie wskazuje konkretnych jego braków; h) art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.; dalej: u.o.g.r.i.l.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postanowienia zaskarżonego planu naruszyły wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, podczas gdy prawidłowo odczytana norma wynikająca z tego przepisu nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, a to wobec nienaruszenia przez plan użytkowania rolniczego terenów w stopniu wymuszającym uzyskanie takiej zgody; postanowienia planu w zakresie objętym zarzutem nie zmieniają przeznaczenia poszczególnych terenów o zwartym obszarze ponad 0,5 ha, położonych w granicach wyznaczonych nieprzekraczalną linią zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych; tereny te zachowują swoje przeznaczenie oznaczone w ewidencji jako R. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi, a w szczególności: a) pisma Biura Planowania Przestrzennego [...] sp. z o.o. (projektanta sporządzającego kwestionowany plan) z 13 lipca 2023 r. na fakt poprzedzenia sporządzenia planu niezbędnymi studiami krajobrazowymi i analizami ekspozycji, które znalazły następnie odzwierciedlenie w części opisowej i graficznej planu; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi B. K., T. S. i M. K., gdyż skarga powinna ulec odrzuceniu przez WSA w Gdańsku z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżących w niniejszej sprawie; w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, względnie o jego zmianę poprzez oddalenie skargi na uchwałę w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna okazała się w części zasadna, choć nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów najdalej idących tj. dotyczących odrzucenia skargi na plan, skonstruowanych w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie było niedopuszczalne. Taką przyczyną wedle skarżącego kasacyjnie jest niewniesienie przez strony wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponieważ plan został uchwalony przed nowelizacją u.s.g., mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, skutecznie wniesienie skargi na uchwałę wymagało uprzedniego złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takim wezwaniem jest pismo datowane na 25 lutego 2022 r., adresowane do Rady Gminy i wniesione przez adwokata W. N. w imieniu B. K. i T. S. (pełnomocnictwa od tych osób do reprezentowania przed organem samorządu terytorialnego złożone wraz z w/w pismem). Jednocześnie do pisma z 25 lutego 2022 r. został załączony odrębny dokument z wykazem osób, które upoważniły T. S. do ich reprezentowania. Wśród tych osób jest skarżąca M. K. Przy w/w wykazie nie ma co prawda dokumentu upoważnienia dla T. S. od M. K., ale w aktach sądowych takie upoważnienie datowane na 18 stycznia 2022 r., znajduje się (k. 102 akt sądowych). Z jego treści wynika upoważnienie dla T. S. do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zarówno przed organami samorządu, jak i sądem administracyjnym. Oznacza to, że skarżąca upoważniła skarżącego T. S. do reprezentowania w sprawie skargi na plan, która to osoba udzieliła następnie pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi. Implicite – skarga M. K. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które w jej imieniu złożył profesjonalny pełnomocnik, co skutkuje niemożnością odrzucenia owej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odnośnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego przez pozostałych skarżących, to wezwanie takie zostało wniesione przez pełnomocnika prawidłowo upoważnionego. Pismo było adresowane do Rady Gminy i zostało rozpatrzone uchwałą Rady Gminy Somonino z 25 maja 2022 r. poprzez nieuwzględnienie tego wezwania. Wcześniej jednak strony złożyły skargę na plan odrębnym pismem procesowym adresowanym do WSA w Gdańsku z 28 kwietnia 2022 r. i skarga ta była przedmiotem rozpoznania przez sąd wojewódzki. Bez żadnego zatem wpływu pozostaje kwestia wzywania skarżących co do określenia charakteru tego pisma i odpowiedź na to pismo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że w odniesieniu do każdego pisma wniesionego do organu, czy też za pośrednictwem organu, o dalszym jego biegu, niezależnie od nadanej przez wnoszącego nazwy, decyduje treść pisma. Każde pismo winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony wyrażoną w jego treści (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 451/22; postanowienie NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt II OZ 622/21). Skarżący drogą elektroniczną wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 u.s.g. i do dokumentu tego zostało dołączonych szereg załączników, w tym pismo z 25 lutego 2022 r. zawierające szereg zarzutów w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Bezspornie zatem pismo to powinno zostać potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak celnie ocenił WSA w Gdańsku. W konsekwencji również w stosunku do skarżących B. K. i T. S. nie wystąpiły podstawy do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż skarga została poprzedzona odrębnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, do którego Rada Gmina ustosunkowała się. Jako niezasadne należało także ocenić naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż strony wykazały zarówno istnienie interesu prawnego, jak i jego naruszenie zaskarżonym planem, co wykluczało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Skarżący występując ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, tj. że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07; postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18). Uchwała rady gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. "Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz", Wydanie III, (red.) Bogdan Dolnicki, publ. WKP 2021, LEX, uwagi do art. 101). Jednocześnie rację ma skarżący kasacyjnie, że użyte przez sąd wojewódzki oceny zawierające element niekonkretności, tj. "nie można wykluczyć", a także "zaskarżona uchwała rodzi stan niepewności" co do oddziaływania elektrowni na prawa własności skarżących – okazały się być błędną oceną, ale bez wpływu na wynik sprawy. W pełni należy podzielić wywody Gminy, że diagnoza naruszenia interesu prawnego skarżącego nie może stanowić hipotez i przypuszczeń, lecz wymaga stwierdzenia konkretnego, realnego i aktualnego naruszenia tego interesu prawnego. W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć co do zasady charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. np. orzeczenia NSA: z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2782/22, z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 928/24, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 622/24, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17). Przy czym interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Zdaniem NSA, jak trafnie podał sąd wojewódzki, interes prawny skarżących w zwalczaniu regulacji planu odnoszących się do lokalizacji elektrowni wiatrowych znajduje źródło normatywne w przepisach ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 724), dalej: ustawa wiatrakowa, według stanu prawnego na dzień wniesienia skargi. Na tę datę art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowił, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Nowelizacja ustawy wiatrakowej, która miała miejsce na mocy ustawy z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 553) i obowiązywała w dacie wyrokowania – nie wprowadziła w tym zakresie istotnych różnic, gdyż jako zasadę utrzymała zasadę dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, dopuszczając jedynie jej zmniejszenie do 700 m w planach miejscowych. Zaskarżony plan nie wprowadza jednak żadnych w tym przedmiocie regulacji w stosunku do pierwotnej wersji, stąd jako kryterium oceny naruszenia interesu prawnego należy uwzględnić wyłączenie zabudowy mieszkaniowej i mieszanej w odległości dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej od planowanego miejsca zabudowy tymi obiektami. Tym samym uprawnienie skarżących jako właścicieli do zagospodarowania działek zostało wyłączone, gdyż nie uzyskają pozwolenia na budowę ze względu na odległość terenu ich działki przeznaczonej pod zabudowę od terenu, na którym może zostać ulokowana elektrownia wiatrowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że plan tak został skonstruowany, że wiatrak może zostać ulokowany w każdym dowolnym miejscu na terenie P.2 lub R, byle nie przekroczył wyznaczonych na rysunku nieprzekraczalnych linii zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych. Jednocześnie strona kasacyjna nie postawiła zarzutu, że działki skarżących M. K. i B. K. nie są przeznaczone pod zabudowę. Mając na uwadze uregulowania planu (brak określenia wysokości elektrowni, brak dokładnego ich umiejscowienia – jedynym wyznacznikiem ich lokalizacji są nieprzekraczalne linie zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych na rysunku planu) należy uznać, że został naruszony interes prawny wszystkich skarżących. Analiza rysunku planu, w szczególności wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych (opisane w legendzie mapy), prowadzi do wniosku, że potencjalne ulokowanie elektrowni w tych liniach, będzie oddziaływało na sytuację prawną skarżących - poprzez zakaz zabudowy o funkcji mieszkaniowej i mieszanej. Jednocześnie oddziaływanie to zostało skonkretyzowane poprzez wydane pozwolenie na budowę farmy wiatrowej (12 wież) o wysokości całkowitej do 200 m. Tym samym obszar oddziaływania elektrowni w rozumieniu ustawy wiatrakowej będzie miał maksymalny zasięg do 2000 m i w tej odległości niewątpliwie znajdują się działki wszystkich skarżących (skarżącego T. S. część przeznaczona w planie pod zabudowę jednorodzinną – południowa część działki). Niezależnie jednak od wydania decyzji zezwalającej na budowę należy przyjąć, że istotna wada tego planu, o czym niżej, polegająca na zaniechaniu określenia wysokości maksymalnej tych obiektów, otwiera dla nieruchomości sąsiednich (oczywiście w granicach możliwości technicznych budowy takich urządzeń) prawo do skutecznego zaskarżenia planu miejscowego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., przewidującego lokalizację takich obiektów. W konsekwencji wbrew niejednoznacznej oceny naruszenia interesu prawnego zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy jednoznacznie skonkludować, że interes prawny wszystkich skarżących został naruszony i tym samym uzasadniało to merytoryczne rozpatrzenie skargi na plan na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Kluczową jednak wadą zaskarżonego wyroku, która uzasadniała jego uchylenie była zastosowana przez WSA w Gdańsku rozszerzona kognicja, która skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji ograniczenia przedmiotowego i podmiotowego. Mianowicie skargę wywiodły osoby fizyczne, których legitymacja wynikała z prawa własności działek, które to zostało ograniczone poprzez wprowadzenie na nich zakazu zabudowy, z racji potencjalnej kolizji z lokalizacją elektrowni i wyłączenia prawa zabudowy. Zarzuty te dotyczyły tej części planu, która przeznacza tereny pod zabudowę farmami wiatrowymi i zostały skierowane wyłącznie do tego przedmiotu regulacji planistycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna ukształtowane jest stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13; 18 września 2015 r., sygn. akt II OSK 37/14). Granice zatem sprawy w przedmiocie uchwały w sprawie planu wyznacza materia uregulowana w planie, ale oceniana w aspekcie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę (vide np. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 525/17, postanowienie NSA z 30 marca 2022 r. sygn. akt II OZ 176/22, wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 704/21, z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2370/21, z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 685/21). Skarżący swój interes prawny oraz jego naruszenie wywodzili wyłącznie z przeznaczenia części terenów wsi Wyczechowo pod zabudowę elektrowniami wiatrowymi, wskazując naruszenie trybu oraz zasad uchwalenia planu. Nie zakwestionowali natomiast pozostałych przeznaczeń wyznaczonych planem, co oznacza, że identyfikacja tego interesu nie mogła mieć miejsca co do pozostałych uregulowań oraz jednostek planistycznych planu. W konsekwencji błędnie WSA w Gdańsku zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i stwierdził nieważność uchwały w całości. Ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. pozwalało jedynie na stwierdzenie nieważności planu odnośnie do regulacji dopuszczającej na części terenu P.2 (§ 27 ust. 2 pkt 6 planu) oraz części terenu R (§ 32 ust. 2 pkt 1 planu) w granicach wyznaczonych na rysunku nieprzekraczalnymi liniami zabudowy – lokalizacji obiektów elektrowni wiatrowych. Dodać trzeba przy tym, że plan dopuszczając w jednostce planistycznej P.2 tego rodzaju obiekty nie ograniczył ich ilości, jak ma to miejsce w przypadku obszaru R (maksymalnie 18 elektrowni), co jest dodatkowym argumentem świadczącym o wadliwości planu. Natomiast wprowadzona do jednostki planistycznej P/U w tekście planu możliwość lokalizacji obiektów elektrowni jest w istocie bezprzedmiotowa, gdyż rysunek planu poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyklucza tę jednostkę spod zabudowy wiatrakami. Ta sprzeczność wewnętrzna planu także musi zostać dostrzeżona. Powyższe oznacza, że doszło do naruszenia zasad i trybu uchwalenia planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), o czym poniżej, ale nie uzasadniało to stwierdzenia nieważności planu w całości, lecz jedynie w części lokalizacji obiektów elektrowni odnoszącej się do wyznaczonej na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy. Przechodząc do stwierdzonej niezgodności ze studium, należy podnieść, że NSA nie podziela poglądu, że doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie braku sporządzenia studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ponadto art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium". Przypomnieć należy, że ustawą nowelizującą z 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniono od 21 października 2010 r. zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek sprawdzenia przed uchwaleniem planu miejscowego jego "zgodności z ustaleniami studium", zastępując go wymogiem sprawdzenia, czy plan "nie narusza" ustaleń studium. Niemniej do procedury planistycznej, gdy została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej). Oznacza to obowiązek zachowania spójności ze studium, ale nie nadinterpretacji tego dokumentu. Ze studium nie wynika bowiem, aby studia krajobrazowe i analizy ekspozycji wymagały nadania im formy odrębnego dokumentu. Taki proces sprawdzający winien niewątpliwie zostać poprowadzony, co wyraźnie wynika z zapisu studium, ale nie oznacza, aby statuował wymóg sporządzenia dodatkowego dokumentu, nieznanego przepisom u.p.z.p. Jako taki dokument planistyczny wymienione studia i analizy nie zostały przewidziane także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym bezspornie, jak wywodzi WSA w Gdańsku, konieczne było przeprowadzenie badań oraz analiz co do ochrony tego obszaru ze względu na wysokie walory ekspozycyjne wsi Wyczechowo i właściwego ukształtowania otoczenia krajobrazowego chronionych zespołów przestrzennych. Niemniej możliwe to było w oparciu o inne materiały planistyczne, co podkreślono w skardze kasacyjnej wymieniając czynności planistyczne, jak i dokumenty planistyczne, które potwierdzają przeprowadzenie procesu analizy tego terenu pod względem walorów krajobrazowych. Natomiast jako bezzasadny należało uznać zarzut Gminy, że plan jest zgodny ze studium w zakresie wyraźnie ustalonego w tym ostatnim dokumencie wymogu, aby lokalizować elektrownie wiatrowe na działkach o powierzchni minimum 5000 m kw. Zaskarżony plan mimo obowiązku zgodności ze studium w żadnym przepisie nie wprowadził takiej normy, co pozwalało na stwierdzenie jego niezgodności ze studium dla obszarów, na których dopuszczono lokalizację takich obiektów. Trudno natomiast dokonywać analizy rysunku planu i weryfikować powierzchnię każdej działki objętej lokalizacją elektrowni. Plan jest przepisem prawa miejscowego i jako taki musi wypełniać wymóg normy prawa przewidującej nakazy, zakazy czy uprawnienia, bez konieczności posiłkowania się dodatkowymi dokumentami w celu prawidłowego dekodowania tej normy. Oznacza to, że w tym zakresie plan nie jest zgodny ze studium, co już wystarczyłoby do stwierdzenia jego nieważności w części tj. w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżących na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Dalej jako uzasadnione należało ocenić stanowisko WSA w Gdańsku, że plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia kluczowy wymóg planu tj. ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jako prawidłowe należało ocenić stanowisko WSA w Gdańsku, że co do zasady elektrownie wiatrowe są obiektami produkcyjnymi, niezwiązanymi z produkcja rolną, co wymaga usytuowania ich na terenie o innym przeznaczeniu niż rolnicze. Te dwa przeznaczenia: rolnicze i produkcyjne pod elektrownie wiatrowe, wymaga rozdziału terytorialnego i temu służą owe linie rozgraniczające. Wydzielone w ten sposób tereny pod elektrownie wiatrowe (zwane również wydzieleniami wewnętrznymi) są dopuszczalne, co oznacza, że grunty rolne uzyskały przeznaczenie nierolnicze i tym samym nie można wykluczyć, że będzie wymagane uzyskanie zgody w toku procedury planistycznej na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze (art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l.). Taki zabieg nie został natomiast w planie przeprowadzony. Przy czym jak przyjmuje się, dopuszczalne jest również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11; z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11). W przypadku takiego oznaczenia terenu (przeznaczenie mieszane) nie jest konieczne w jego granicach rozgraniczenie obszarów o różnym przeznaczeniu i o różnych zasadach zagospodarowania. Jeżeli dany teren w planie miejscowym ma więcej niż jedno przeznaczenie to takie ustalenia planu oznaczają, że teren ten można wykorzystać w celu realizacji każdego z tych dopuszczalnych przeznaczeń (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2484/16). Przyjęcie funkcji mieszanej wymusza jednak wskazanie, w których miejscach będą lokalizowane wiatraki, ich ilość oraz wskazanie lokalizacji towarzyszącej infrastruktury. Na pozostałych obszarach tego terenu, tj. poza obszarami zajętymi pod budowę elektrowni wiatrowych, będzie dopuszczalne prowadzenie działalności rolniczej (vide wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 90/17). Tym samym bezprzedmiotowe byłyby rozważania, czy jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, skoro taka zmiana nie ma miejsca. Wyżej opisanych warunków prawidłowej konstrukcji planu zaskarżona uchwała nie spełnia, co czyni w pełni zasadnym stanowisko sądu wojewódzkiego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Implicite – zarzuty skargi kasacyjnej w tym przedmiocie należało uznać za bezzasadne. Za kluczowe jednak w tej sprawie należy uznać zarzucone w zaskarżonym wyroku naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Otóż w brzmieniu tego przepisu przytoczonym prawidłowo w zaskarżonym wyroku, nie tylko wysokość zabudowy obligatoryjnie musi zostać ustalona w planie. Przepis wymaga także, aby zostały ustalone gabaryty przewidzianych do zabudowy obiektów. Przepisy p.b. odróżniają budynki oraz budowle (art. 3 pkt 1 a i b p.b.), ale obydwie te kategorie mieszczą się w pojęciu obiektów budowlanych. U.p.z.p. wymaga zatem nie tylko ustalenia parametrów i wskaźników planowanej zabudowy, ale także gabarytów planowanych obiektów, w którym to normatywnym pojęciu mieszczą się także budowle, którymi niewątpliwie są elektrownie wiatrowe (art. 3 pkt 3 p.b.). W przypadku elektrowni wiatrowej kluczową jej cechą jest wysokość. Ponieważ w dacie podejmowania uchwały ustawa wiatrakowa nie obowiązywała, nie można w prosty sposób przenieść zawartej w niej definicji całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej na potrzeby niniejszej sprawy. Niemniej ze względu na konstrukcję tych obiektów, ich wysokość bezwzględnie winna być ustalona, natomiast rozumienie tej wysokości winno zostać zdefiniowane w planie na potrzeby jego stosowania. Wejście przepisów prawa powszechnego tj. ustawy wiatrakowej skutkowałoby wejściem w miejsce przepisów lokalnych norm ustawowych. Skoro nie ustalono maksymalnej wysokości tych obiektów, plan narusza w sposób oczywisty art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i wywody skargi kasacyjnej co do wymogu przyjęcia parametrów jedynie w stosunku do zabudowy, nie zaś do obiektów infrastruktury technicznej, urządzeń i budowli, elektrowni, są pozbawione zasadności. Kwestia konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze jest przedwczesna. Przy przyjętej technice sporządzenia planu, tj. utrzymania przeznaczenia rolniczego (R) wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia był bezprzedmiotowy. Niemniej jednak plan opiera się na fałszywym założeniu, że lokalizacja elektrowni wiatrowej nie zmienia przeznaczenia rolniczego, z czym nie można się zgodzić. Przy nałożeniu konstrukcji przyjętej w planie, że możliwa jest lokalizacja wiatraków na całym terenie R w granicach wyznaczonych na rysunku nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dla obiektów elektrowni wiatrowych – w istocie następuje zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze całego obszaru R. Aby jednak plan odzwierciedlał intencję prawodawcy w prawidłowy sposób jako zasadnicza jawi się kwestia poprowadzenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu: rolnym i pod elektrownie (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W takiej konfiguracji ewentualnemu obowiązkowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze podlegałyby jedynie te jednostki planistyczne, które przewidują przeznaczenie pod wiatraki, o ile ziściłyby się przesłanki materialne do takiej zgody. Również jako wtórna w tej sytuacji jawi się kwestia sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Zarówno jej poprawność, jak i wadliwość nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku (pkt 1). Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA rozpoznał skargę wszystkich skarżących na plan i ustalając, że naruszono zasady jego uchwalenia, działając w granicach naruszenia interesu prawnego skarżących, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność uchwały w odniesieniu do regulacji dopuszczającej lokalizację obiektów elektrowni wiatrowych dla części terenu P.2 oraz części terenu R w granicach oznaczonych na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oraz w odniesieniu do terenu P/U, natomiast w pozostałej części skargę na plan oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. tj. w zakresie nieobjętym przeznaczeniem pod lokalizację elektrowni wiatrowych. W konsekwencji wszystkie pozostałe postanowienia planu obowiązują jako przepis prawa miejscowego i mogą stanowić podstawę prawną procesów inwestycyjnych. W pkt 2. sentencji wyroku skarga kasacyjna została oddalona w pozostałej części na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3.) orzeczono na postawie art. 207 § 2 p.p.s.a. bowiem koszty te w zasadzie uległyby zniesieniu między stronami, a p.p.s.a. nie przewiduje takiego rozwiązania procesowego. Tym samym celowe było zastosowanie normy, która zezwala na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.