II OSK 2186/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2310/20 w sprawie ze skargi C. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2020 r. nr 1526/20 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2310/20, oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2020 r., nr 1526/20, w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Powyższym postanowieniem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr -IOT/161/2020 (wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") - wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]z obrębu [...]) oraz nakładające na inwestora C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) obowiązek przedłożenia, w terminie 2 miesięcy, dokumentów: 1. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności ww. nośnika reklamowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, sporządzonego przez osobę z uprawnieniami w odpowiedniej specjalności wraz z załączeniem kopii uprawnień oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz umorzył postępowanie w przedmiocie jego wydania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie PINB, jak również w każdym z tych przypadków o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwana dalej: "p.u.s.a."), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. "145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 5 pkt 11) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 35 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud. w zw. ze wskazanymi przepisami k.p.a., "a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa"; 2) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a., przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., "a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa"; 3) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., w sytuacji w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., "a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa"; 4) art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, pomimo że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącej uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a.), pomimo że przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącej: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a.), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 11) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 35 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr.bud., przez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), wg których w postępowaniu wszczętym przed 1 stycznia 2017 r., nadal toczącym się, PINB winien ponowić czynność, tj. wydać nowe postanowienie nakazujące wstrzymania robót budowlanych i umożliwić kontrolę zasadności wszczęcia i stosowanego trybu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesionego przez skarżącą kasacyjnie w punkcie I.4) opisanego środka zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka niewłaściwie próbuje zasadę jawności procedury sądowej utożsamiać z bezwzględnym wymogiem rozpoznania każdej sprawy na jawnej rozprawie, gdy strona tego zażąda. Zauważyć trzeba, że podobny zarzut Spółka podniosła w skardze kasacyjnej rozpatrywanej przez tutejszy Sąd w sprawie pod sygn. akt II OSK 1873/21. Skład obecnie orzekający podziela w całości wyrażony w ww. sprawie pogląd, że jawne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych (publiczności procesu), bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy, a także informowania o nim w środkach masowego przekazu. Obejmuje to nie tyko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne, poza naradą sędziów poprzedzającą orzekanie. Rozprawa oznacza natomiast pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest elementem (jednym z wielu) rozpatrywania sprawy. Faza ta charakteryzuje się określonym dyskursem, wymianą argumentów między składem orzekającym a stronami (stroną) procesowymi, a także rozpoznawaniem dowodów. Z art. 45 Konstytucji nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy (zob.: P. Sarnecki [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 45, punkty 11 i 12, wyd. el.; por. też wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19 oraz z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1364/20). W tej mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Ustawą, która reguluje materię opisaną w art. 176 ust. 2 Konstytucji jest niewątpliwie p.p.s.a. Jej przepisy uwzględniają art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosownie do art. 10 p.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 10 p.p.s.a.). W myśl art. 90 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.). Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 90 § 2 p.p.s.a.). Przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 90 § 1 p.p.s.a. jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stanowiący, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżony akt niewątpliwie należy do tej kategorii. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Wbrew stanowisku Spółki przepis art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., przewidujący rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w przypadku opisanym poprzednim akapicie, nie niweczy prawa do sądu w powszechnie przyjmowanym rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie: 1) prawa dostępu do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawa do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej; 3) prawa do wyroku sądowego, to jest prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd; 4) prawa do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. są zarazem przepisami zapewniającymi uproszczenie i przyspieszenie rozpatrywania spraw, których stan faktyczny zasadniczo nie budzi wątpliwości, a przez to pozwalają one na skrócenie czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu, bez uszczerbku dla zapewnienia należytej ochrony interesu strony oraz potrzeby wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a to wobec nakazu orzekania w składzie trzech sędziów (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 1633 i nr 2539 Sejmu VII Kadencji oraz projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3074 Sejmu VII Kadencji). Ponadto, skarżąca kasacyjnie nie wskazała okoliczności, które powinny skłonić Sąd Wojewódzki do skierowania sprawy na posiedzenie jawne (art. 90 § 2 p.p.s.a.). Spółka ogólnie twierdzi jedynie, że nie miała możliwości zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, a także nie miała możliwości składać ustnie żądań i wniosków oraz wyjaśnień, jak również wskazywać podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zd. 1 i 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazała i nie wyjaśniła, jakie żądania i wnioski nie mogły być przez nią złożone przez to jedynie, że przed Sądem I instancji nie odbyła się rozprawa. Gdy chodzi natomiast o podnoszoną przez Spółkę możliwość zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, to sprawozdanie to stanowi element rozprawy, w którym przedstawia się przedmiot i stan sprawy na potrzeby jej rozpoznania w dalszym toku posiedzenia. Sprawozdanie sędziego nie jest natomiast samodzielną częścią postępowania sądowego, ze względu na którą musi odbyć się rozprawa (tak też NSA w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1339/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył w tym kontekście również art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego, jak też brzmienia art. 119 i nast. p.p.s.a. nie wynika wymóg wskazania przez sąd w motywach wyroku, dlaczego sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. jako podstawę prawną rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Brak szczegółowego uzasadnienia takiej kwalifikacji sprawy nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym bardziej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zasadnie organ II instancji przyjął, że brak było podstaw do ponownego (tj. postanowieniem PINB z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr - IOT/161/2020) wstrzymywania prowadzenia robót budowlanych oraz nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., w sytuacji gdy obowiązek przedłożenia określonych dokumentów wynikał z wydanego już, w oparciu o tożsamą podstawę prawną, przez PINB postanowienia z dnia 27 maja 2013 r., nr I OT/214/2013, które nie zostało wyeliminowane z obiegu prawnego. Jak słusznie zauważył organ II instancji, uchylenie przez WINB (prawomocnym postanowieniem z dnia 12 października 2016 r., nr 1995/2016 - w następstwie wyroku WSA w Warszawie 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2814/16 oraz wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 207/18) rozstrzygnięcia PINB z dnia 18 sierpnia 2016 r., nr - IOT/248/2016, wydanego w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 Pr.bud., oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, obligowało PINB do powtórnej analizy dokumentów przedłożonych przez inwestora w związku z dyspozycją postanowienia nr IOT/214/2013, a nie do ponownego orzekania w przedmiocie ich nałożenia. Skład orzekający nie podziela zapatrywania skarżącej kasacyjnie, że zachodziła konieczność ponowienia uprzednio dokonanych czynności, to jest postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255), w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Powyższą normę należy rozumieć w ten sposób, że gdyby postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej i nie zostało zakończone, a w jego toku zachodziłaby konieczność wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nadkładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, czynność w tym przedmiocie podjęta po dniu 31 grudnia 2016 r. podlegałaby zaskarżeniu w drodze zażalenia. Nie ma natomiast racjonalnego uzasadnienia, aby ponawiać czynności już w sprawie skutecznie dokonanych (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 354/19 - podważający stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 598/18, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie doszło też do naruszenia zasady orzekania na niekorzyść odwołującego się, o której stanowi art. 139 k.p.a. W literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, iż o reformatione in peius można mówić jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej orzeka merytorycznie, dokonując przekształcenia (zmiany) w treści zakwestionowanego orzeczenia. Możliwość dokonania "zmiany na niekorzyść" w postępowaniu zażaleniowym będzie zatem aktualna w sytuacji wydania przez organ drugiej instancji postanowienia, w którym uchyla on zakwestionowane postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka na nowo co do istoty kwestii proceduralnej (art. 138 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 144 k.p.a.). O tym więc, czy postanowienie zostało wydane "na niekorzyść" strony, wnioskujemy porównując treść postanowienia organu drugiej instancji z treścią postanowienia organu pierwszej instancji. Z tego względu za "niezdolne" do wywołania reformationis in peius należy uznać te wszystkie przypadki, w których organ rozpatrujący zażalenie nie dokonuje zmiany orzeczenia organu pierwszej instancji. Będzie tu chodzić o następujące postanowienia: 1) o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania zażaleniowego - art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 k.p.a.; 2) o umorzeniu postępowania zażaleniowego oraz 3) o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji wraz z przekazaniem danej kwestii proceduralnej temu organowi do ponownego rozpoznania - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wymienione postanowienia nie mogą być "niekorzystne" dla podmiotu wnoszącego zażalenie, gdyż nie dochodzi w nich do zmiany treści postanowienia (zob. A. Skóra, Zakaz reformationis in peius - zażalenie - rektyfikacja postanowień w postępowaniu administracyjnym. Glosa do wyroku WSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., VII SA 541/04, GSP-Prz.Orz. 2006, nr 4, s. 33-42). Na tle tego zagadnienia, w odniesieniu do decyzji administracyjnych, podnosi się natomiast, że zakaz reformationis in peius z natury rzeczy nie może odnosić się do decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, ponieważ decyzja taka nie zmienia sytuacji prawnej strony. Podobnie decyzja organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine) oraz decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3) nie są decyzjami na niekorzyść strony odwołującej się (wyrok NSA z 12 października 2012 r., II GSK 1099/12, LEX nr 1233921; wyrok NSA z 24 października 2012 r., II GSK 1100/12, LEX nr 1233922). Decyzje te są rozstrzygnięciami o charakterze procesowym i nie rozstrzygają sprawy materialnej, dlatego ani nie pogarszają, ani nie poprawiają sytuacji prawnej strony odwołującej się (A. Skóra, Uwagi do glosy Tadeusza Kiełkowskiego do wyroku NSA z 28 marca 2001 r., PiP 2003, nr 6, s. 101 - P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 139). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem procesowym, które nie zmieniło "meriti" rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nie doszło zatem do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 139 w zw. z 144 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącej kasacyjnie wyrażonego na tle art. 77 § 2 k.p.a. Po pierwsze, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane na tej podstawie prawnej, lecz, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu powiatowego. Po drugie, wadliwe jest zapatrywanie skarżącej Spółki, że do postanowień z art. 48 ust. 1 i 2 Pr.bud. nie ma zastosowania art. 77 § 2 k.p.a. W tym względzie ponownie należy się odwoływać do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1339/21, że istotą i zasadniczą funkcją postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. jest nałożenie określonych w tym przepisie obowiązków dostarczenia dokumentów, które należy traktować jako dowody w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie to powinno być traktowane przede wszystkim jako postanowienie dowodowe, tyle że wydawane na podstawie przepisów szczególnych, w określonej w nich procedurze. W związku z powyższym uchylenie postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. jest dopuszczalne na zasadach ogólnych w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. (organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezpodstawnie także wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane ww. przepisem elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do tego zmierza właśnie autor środka zaskarżenia łącząc naruszenie przepisów k.p.a. i prawa materialnego z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobnie należy ocenić przywołanie w podstawach kasacyjnych art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1044/21; z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6481/21; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Naruszenie zaś określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przy czym należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. (zob. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 491/20 i sygn. akt III FSK 1681/21). Autor środka zaskarżenia bezpodstawnie także zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a. "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)" (art. 1 p.p.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonego postanowienia, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów. Przywołanie art. 1 p.p.s.a. jest całkowicie niezrozumiałe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.