VII SA/Wa 2310/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] oraz nakładające na inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów – uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz umorzył postępowanie w przedmiocie jego wydania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2013 r. przez organ powiatowy ustalono m.in., iż pobudowano nośnik reklamowy podświetlany umocowany do podstawy betonowej posadowionej na gruncie. Wysokość całkowita wraz z podstawą -2,90 m, szerokość całkowita -1,40 m. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zainstalowania urządzeń reklamowych (gablota reklamowa i słup reklamowy) usytuowanych na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie wydał postanowienie z [...] maja 2013 r. Nr [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego urządzenia reklamowego (gablota reklamowa) oraz nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia - w wyznaczonym terminie - określonych dokumentów. Kolejno postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Nr [...] PINB ustalił dla inwestora [...] Sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej na sumę 125 000 zł za samowolne zainstalowanie urządzenia reklamowego (gablota reklamowa) na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].[...]WINB postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał postanowienie, ustalające dla inwestora firmy [...] Sp. z o.o. opłatę legalizacyjną na sumę 125 000 zł za samowolne zainstalowanie ww. urządzenia reklamowego (gablota reklamowa). Po rozpoznaniu zażalenia na ww. rozstrzygnięcie [...]WINB postanowieniem z [...] października 2016 r., Nr [...] uchylił ww. postanowienie w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi Instancji. Na ww. postanowienie złożona została skarga do WSA w Warszawie, którą wyrokiem z 18 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2814/16 skargę oddalił. Wyrokiem z 10 grudnia 2019r. sygn. akt II OSK 207/18 NSA oddalił skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] oraz nakładające na inwestora- [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2020 r. przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalono, że stan faktyczny nie uległ zmianie w stosunku do protokołu z dnia [...] sierpnia 2016r. Pomiary odległości od stałych punktów również zgodne z ww. protokołem. Numery identyfikacyjne nośnika reklamowego bez zmian [...]. W związku z powyższym powiatowy organ nadzoru uznał, iż w niniejszej sprawie winien podjąć czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. mające na celu umożliwienie zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Po rozpoznaniu zażalenia inwestora na ww. rozstrzygnięcie, [...]WINB postanowieniem z [...] października 2020 r. uchylił w całości zaskarżonej postanowienie oraz umorzył postępowanie w przedmiocie jego wydania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie dotyczącej zainstalowania urządzenia reklamowego (gablota reklamowa) usytuowanego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], PINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2013 r. już raz wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ww. urządzenia reklamowego oraz nałożył na firmę [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia - w wyznaczonym terminie - określonych dokumentów. Z akt sprawy nie wynika aby ww. rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze zdaniem organu odwoławczego brak było zatem podstaw do ponownego (tj. postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r.) wstrzymywania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową ww. obiektu oraz nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów- (w oparciu o taką samą podstawę prawną tj. art. 48 ust. 2 i 3 p.b). [...]WINB zwrócił uwagę, że postanowienie organu wojewódzkiego Nr [...] z [...] października 2016 r., a także wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2814/16) oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2019r., sygn. akt II OSK 207/18 dotyczył prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej za samowolne zainstalowanie opisanego urządzenia reklamowego. Uchylenie rozstrzygnięcia organu powiatowego, wydanego w oparciu o art. 49 p.b. w ww. zakresie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania obligowało PINB do powtórnej analizy dokumentów przedłożonych przez inwestora w związku z dyspozycją postanowienia organu powiatowego Nr [...], a nie do ponownego orzekania w przedmiocie ich nałożenia. Zasadność wstrzymania ww. robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów była już bowiem przedmiotem oceny powiatowego organu nadzoru budowlanego. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że działanie PINB było wadliwe oraz sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności. Organ II instancji podkreślił, że obecnie niniejsze postępowanie znajduje się na etapie ustalenia opłaty legalizacyjnej, a nie zasadności nakładania dokumentów. Jednocześnie [...]WINB wskazał, na brak podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podał, że wprawdzie uchwałą Nr [...] z [...] stycznia 2020 r. Rada Miasta [...] ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, to dla terenu na którym usytuowany jest nośnik reklamowy objęty prowadzonym postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie wyłączył możliwości stosowania dyspozycji przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia Nr [...]). Zdaniem organu wojewódzkiego wejście w życie uchwały Nr [...] nie wyłącza możliwości spełnienia obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Wskazał, że przy piśmie z dnia [...] września 2013r. skarżąca przedłożyła zaświadczenie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2013r. o zgodności przedmiotu postępowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy jest zobowiązany kontynuować postępowanie prowadzone w sprawie, poddając ocenie przedłożone przez inwestora dokumenty stanowiące realizację postanowienia Nr [...]. 2. Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez umorzenie postępowania w przedmiocie wydania postanowienia I instancji pomimo, że brak jest podstaw, aby regulację k.p.a. dotyczącą odwołań wprost odnosić do instytucji zażaleń regulowanych przepisami Rozdziału 11 k.p.a., a odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach zażaleń oznacza brak możliwości umorzenia postępowania pierwszej instancji; b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, m.in. przez bezpodstawne ustalenie, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...]r., błędną odmowę zawieszenia postępowania, pominięcie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń oraz pominięcie art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu; c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r. przez jego zastosowanie pomimo, że wg art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] r. obowiązywał do dnia [...] kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń); - naruszenie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a); - naruszenie zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.) przez wydanie postanowienia na niekorzyść skarżącej, która wniosła zażalenie na postanowienie PINB z 2020 r.; d) art. art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. przez nie wyjaśnienie zarzutów skarżącej zgłoszonych w zażaleniu na postanowienie PINB z 2020 r. e) art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli) oraz art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania). Skarżąca przedstawiła również zarzuty, które jej zdaniem wykazują naruszenie prawa i uzasadniają wniosek o wyeliminowanie postanowienia organu I instancji jako niezgodnego z prawem tj. - naruszenie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) przez ich zastosowanie w sprawie tablicy reklamowej, która nie jest trwale związana z gruntem i tym samym nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na jej instalację; - niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) art. 3 pkt 1 p.b. (definicja obiektu budowlanego) w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych i w związku z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG; - naruszenie art. 3 pkt 3 p.b. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa tablica reklamowa jest budowlą; - niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 6 p.b. który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach p.b. mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej; - niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. w sprawie tablicy reklamowej, która nie jest trwale związana z gruntem i tym samym nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na jej instalację oraz błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 k.p.a., m.in. przez: brak uzasadnienia faktycznego dotyczącego przyczyn stwierdzenia, że przedmiotowa tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem, bezpodstawne ustalenie, że przedmiotowa tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem, brak ustaleń i dowodów wykazujących ww. okoliczność; - naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak analizy i oceny zgromadzonych dowodów, zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych i prawnych i poprzestanie na powołaniu wyroku WSA i NSA, wydanych w sprawie opłaty legalizacyjnej; - naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. przez przyjęcie takiej wykładni przepisów p.b., która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji przepisów prawa budowlanego, naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ dokonując wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, PINB zastosował najostrzejszą ingerencję w prawa jednostki, zamiast zastosować środki, które byłyby dla inwestora najmniej uciążliwe; - naruszenie art. 4 p.b. w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przy wykładni przepisów ustawy p.b. - pojęcia trwale związane z gruntem tablice /urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b.), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.); - niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) art. 2 Konstytucji i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przy wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane - pojęcia trwale związane z gruntem tablice l urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b.), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.) - a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zaskarżonego postanowienia [...]WINB, w którym uchylono w całości postanowienie organu I instancji (wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wolnostojącego nośnika reklamowego oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie wskazanych szczegółowo dokumentów) oraz umorzono postępowanie administracyjne. W ocenie organu II instancji, postanowienie organu powiatowego wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zatem [...]WINB, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji oraz umorzył postępowanie w przedmiocie jego wydania. Zdaniem Sądu, postępowanie takie było prawidłowe. Zatem zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz procesowego a także postanowień Konstytucji i przepisów prawa UE. Większość zarzutów zawartych w skardze nie odnosi się do istoty sprawy (zagadnienia proceduralnego) a do istoty i charakteru "nośnika reklamowego" co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. 2. Podkreślić należy, że w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 k.p.a., do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań wiąże się ze stosowaniem wprost określonych regulacji lub po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji, bądź też w pewnych przypadkach uzasadnione jest niestosowanie w ogóle określonych przepisów (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3287/19). Art. 144 k.p.a. odsyła zatem do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Zastrzeżenie to jest istotne już chociażby z tej przyczyny, że o ile przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej - od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest co do zasady, załatwienie sprawy co do jej istoty, o tyle postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej - na które służy zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi - dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej (por. art. 123 k.p.a. w zw. z art. 141 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, iż postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez umorzenie postępowania w przedmiocie wydania postanowienia I instancji pomimo, że brak jest podstaw, aby regulację k.p.a. dotyczącą odwołań wprost odnosić do instytucji zażaleń regulowanych przepisami Rozdziału 11 k.p.a., a odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach zażaleń oznacza brak możliwości umorzenia postępowania I instancji. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z takim twierdzeniem a przytaczany przez stronę wyrok NSA z 26 maja 2020 r. (sygn. akt II OSK 3291/19) dotyczy innej sytuacji (postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "(...) art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie". W niniejszej sprawie, zaskarżone postanowienie WINB ma wyłącznie charakter procesowy. Uchyla bowiem w całości zaskarżone postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. (mające charakter dowodowy, a co za tym idzie, może zostać zmienione w trybie art. 77 § 2 k.p.a. - por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 975/19) i umarza postepowanie jako "bezprzedmiotowe". Organ II instancji wskazuje bowiem na następując okoliczności: - w sprawie zostało już wydane wcześniejsze postanowienie PINB Nr [...] z [...] maja 2013 r. dotyczące tego samego obiektu (tożsamość przedmiotowa); - postanowienie to nie zostało uchylone i znajduje się w obrocie prawnym a takze wywołuje określone skutki prawne; - na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót w odniesieniu do budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 i 2 p.b., organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wskazanych w pkt 1 i 2 dokumentów; postanowienie to jest pierwszym etapem postępowania legalizującego samowolę budowlaną, a spełnienie przez inwestora tych obowiązków ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji; decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1245/20); - postanowienie PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. zostało wydane w tym samym przedmiocie co postanowienie PINB [...] z [...] maja 2013 r.; taka sytuacja oznacza to, że PINB w tej samej sprawie (tj. ten sam przedmiot i inwestor) wydał dwa odrębne postanowienia (tj. z 2013 r. i z 2020 r.); - organ powiatowy jest zobowiązany kontynuować postępowanie prowadzone w sprawie, poddając ocenie przedłożone przez inwestora dokumenty stanowiące realizację postanowienia Nr [...]; - w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie; zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tego typu sytuacja stanowi o przesłance nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji (postanowienia); jednakże, w razie gdyby ta druga z decyzji (postanowień) nie była jeszcze ostateczna, to organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie przed organem I instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 402/18); w razie stwierdzenia, że w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej ostateczna decyzja, obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 509/20); - umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 k.p.a.; sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanych przepisów wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego; wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 889/19); decyzja (postanowienie) o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1055/20); Przepisy k.p.a. nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania (art. 144 k.p.a.), jednakże odesłanie do "odpowiedniego" stosowania oznacza, że niezbędne jest przy ocenie zastosowania przepisów dotyczących odwołania uwzględnienie cech właściwych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego. W postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie miał kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 327/19). Zatem zasadnicze znaczenie dla sprawy ma to, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie dotyczącej zainstalowania urządzenia reklamowego (gablota reklamowa) usytuowanego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], PINB już raz postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2013 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową w/w urządzenia reklamowego oraz nałożył na [...] sp. z o.o. obowiązek przedłożenia - w wyznaczonym terminie - określonych dokumentów. Rozstrzygnięcie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z tym, zasadnie organ II instancji przyjął, że brak było podstaw do ponownego (tj. postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r.) wstrzymywania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową tego samego obiektu oraz nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (w oparciu o taką samą podstawę prawną - art. 48 ust. 2 i 3 p.b.). [...]WINB prawidłowo również podniósł, że wskazane w sprawie rozstrzygnięcia dotyczyły prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej za samowolne zainstalowanie opisanego urządzenia reklamowego. Rozstrzygnięciami tymi są: - postanowienie organu wojewódzkiego Nr [...] z [...] października 2016 r. (znak: [...]); - wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2814/16); w wyroku tym Sąd oddalił skargę w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej na sumę 125 000 zł za samowolne zainstalowanie urządzenia reklamowego; istota sporu sprowadzała się do kwalifikacji prawnej przedmiotowego urządzenia reklamowego (gablota reklamowa); - wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 207/18) oddalający skargę; w uzasadnieniu wskazano, że: "przedmiotowy obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud., a jego wykonanie nie może być kwalifikowane jako instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, to jedyną możliwą kwalifikacją robót polegających na jego wzniesieniu jest uznanie ich za budowę, która zgodnie z definicją ustawową polega właśnie na wykonywaniu obiektu budowlanego, a więc również budowli. Takowa budowa wymagała zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. uprzedniego uzyskania odpowiedniego pozwolenia na budowę". Zatem wszelkie zarzuty skarżącej odnoszące się do "błędnego przyjęcia, że przedmiotowa tablica reklamowa jest budowlą" czy "brak uzasadnienia faktycznego dotyczącego przyczyn stwierdzenia, że przedmiotowa tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem" nie dotyczą przedmiotowej sprawy a sprawy związanej z opłatą legalizacyjną (odrębne rozstrzygnięcia organów, które były kontrolowane przez sądy administracyjne). Uchylenie rozstrzygnięcia organu powiatowego (wydanego na podstawie art. 49 p.b.) w w/w zakresie oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania obligowało PINB do powtórnej analizy dokumentów przedłożonych przez inwestora w związku z dyspozycją postanowienia organu powiatowego Nr [...], a nie do ponownego orzekania w przedmiocie ich nałożenia. Zasadność wstrzymania w/w robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów była już bowiem przedmiotem oceny powiatowego organu nadzoru budowlanego. Z tego względu działanie PINB było wadliwe oraz sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.) i podważało zaufanie do organów państwa. Zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1517/19). Zasadnie zatem [...]WINB kwestionowanym postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie. 3. Z uwagi na przedstawioną argumentację nie znajduje uzasadnienia odnoszenie się do innych merytorycznych zarzutów [...] sp. z o.o. dotyczących skarżonego postanowienia. Jednocześnie [...]WINB zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jakkolwiek Uchwałą Nr [...] z dnia [...].01.2020 r. Rada Miasta [...] ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, tak zauważyć należy, iż dla terenu na którym usytuowany jest nośnik reklamowy objęty prowadzonym postępowaniem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]. Podkreślić należy iż ustawodawca nie wyłączył możliwości stosowania dyspozycji art. 48 ust. 3 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia Nr [...]) w sytuacji podjęcia przez właściwy organ uchwały dotyczącej zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wymieniając wprost dokumenty jakich przedłożenia może żądać organ nadzoru budowlanego (tj. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Rację ma organ wojewódzki, iż wejście w życie uchwały Nr [...] nie wyłącza możliwości spełnienia obowiązku wynikającego z w/w artykułu. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż przy piśmie z [...] września 2013 r. skarżąca przedłożyła zaświadczenie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) o zgodności przedmiotu postępowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 4. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie narusza zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.), ponieważ organ odwoławczy wydał postanowienie na niekorzyść Skarżącej, która wniosła zażalenie na postanowienie PINB z 2020 r. Sąd również nie podziela tego zarzutu. Przypomnieć należy, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych. Dotyczy to również postanowień w związku z art. 144 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1895/16; wyrok NSA z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 181/20). Nie są co do zasady decyzjami orzekającymi na niekorzyść, rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, procesowym, w tym decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 646/20). Zatem również i ten zarzut nie jest zasadny. 5. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. Jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Uprawnieniem sądu jest ocena, czy sprawę rozpoznać w trybie uproszczonym, czy też zgodnie z art. 122 p.p.s.a. na rozprawie - o co wnosiła strona w skardze (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I FSK 1122/20). 6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.