II OSK 3003/15

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. R. i B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 364/15 w sprawie ze skargi U. R. i B. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdem z drogi publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz U. R. i B. H. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 364/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę U. R., B. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zjazdem z drogi publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. i D. P. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze z zjazdem z drogi publicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...] w O.. Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpili właściciele działki nr [...] – J. H., U. R., B. H.. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., Starosta O. w związku z ww. wnioskiem wznowił postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], Starosta O. odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że działka nr [...] należąca do wnioskodawców znajduje się w odległości ok. 39,5 m od projektowanej inwestycji. W jego ocenie wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w sprawie, natomiast zarzuty, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne będą zakłócać korzystanie z ich nieruchomości ponad przeciętną miarę świadczą jedynie o interesie faktycznym w sprawie. Odwołanie od ww. decyzji złożyli J. H., U. R. i B. H.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy ustalił, że J. H. nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...]. Wojewoda wyjaśnił na czym polega istota postępowania wznowieniowego oraz to jak powinien być ustalany krąg stron postępowania wznowieniowego, tj. na podstawie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wymagane jest w tym zakresie ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie (por. wyroki NSA: z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 24 października 2012 r., II OSK 1158/11; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Organ odwoławczy, mając na względzie charakter przedmiotowej inwestycji, tj. sposób zagospodarowania terenu inwestycji oraz parametry techniczne, wskazał, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (działka nr [...]), a odległość pomiędzy działką nr [...], a projektowanymi budynkami wynosi 35 m. Oznacza to, że zostały zachowane warunki techniczne w zakresie wymaganej odległości nowej zabudowy od granicy sąsiedniej działki oraz zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń i przesłaniania. Zatem obiekty budowlane znajdują się·poza zasięgiem wzajemnego oddziaływania. Ponadto charakter, rozmiar i lokalizacja przedsięwzięcia nie powoduje istotnego oddziaływania na środowisko poza zasięgiem wzajemnego oddziaływania. Równocześnie organ nie stwierdził, aby przepisy dotyczące ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego czy prawa lotniczego wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu terenu odwołujących się w związku z projektowaną zabudową. Z tego też powodu inwestycja, na działce nr [...] nie wpływa na uzasadnione interesy odwołujących się. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O interesie osób trzecich, można zaś mówić jedynie wtedy, gdy potencjalnie mogły zostać naruszone, w tym względzie, konkretne przepisy. Organ zauważa, że zarzuty odwołujących się sugerowały, że w sprawie do przepisów ustanawiających zakres ich interesu prawnego (jako osób trzecich) należy zaliczyć przepisy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem organu odwoławczego, w realiach niniejszej sprawy przepisy prawa cywilnego, aby mogły być uznane za podstawę do wywodzenia o istnieniu przymiotu strony, musiałyby zostać powiązane z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak zaś już wskazano, budynek odwołujących się, jak i projektowane obiekty budowlane znajdują się poza zasięgiem wzajemnego oddziaływania. W konsekwencji Wojewoda podkreślił, że zarzut jakoby inwestycja zakłócała korzystanie z działki nr [...], i to ponad przeciętną miarę, ze względu na wzrost natężenia ruchu na ulicy bezpośrednio przylegającej do działki odwołujących się, jest wynikiem wyłącznie subiektywnego odczucia podmiotów domagających się uznania za stronę. Wobec wykazania, że odwołującym się nie przysługuje przymiot strony postępowania tutejszy organ nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów odwołania tyczących się meritum sprawy. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu U. R. i B. H., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do ustalenia, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu o wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 364/15, oddalając skargę, wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracyjne prawidłowo ustaliły brak przymiotu strony wnioskodawców. Wymagane było bowiem ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, co wiąże się z ustaleniem ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich terenów. W tej zaś sprawie takich ograniczeń w odniesieniu się do działki nr [...] przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1859/12; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 1 grudnia 2008 r., II OSK 1508/07; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06). Taka ocena wynika z tego, że odległość planowanej zabudowy od działki skarżącej powoduje, że działka ta nie pozostaje w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że powierzchnia projektowanej zabudowy mieszkaniowej wynosi 657,07 m2, każdy z projektowanych budynków będzie miał 7,26 do 7,38 metra wysokości. Co istotne działka [...] nie graniczy z tą działką i odległość między tymi działkami wynosi minimalnie 35 m zainwestowania. Dokonane ustalenia doprowadziły do wniosku, że budowle nie będą oddziaływać wzajemnie na siebie. Zdaniem Sądu, Wojewoda doszedł do uprawnionego wniosku, że skoro planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, to nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomość stanowiącą zabudowaną działkę [...] w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. To zaś oznacza, że skarżącym nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę. Co więcej, sami skarżący nie podali zasadnych argumentów, które mogłyby ten wniosek obalić. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Chodzi więc o wykazanie interesu prawnego jako indywidualnego, konkretnego, aktualnego i sprawdzalnego obiektywnie (por. wyrok NSA w Warszawie: z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98; z 23 marca 1999 r., I SA 1189/98). Od takiego interesu należy odróżnić interes faktyczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., VII SA/Wa 1550/07). Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Sądu, prawidłowo i niesprzecznie z ustalonym stanem faktycznym organy uznały, że wskazane przez skarżących okoliczności nie sposób uznać za naruszające ich prawo własności do działki, ani nie sposób przyjąć, że immisje planowanej inwestycji, w sposób nadmierny (na obecnym etapie) ograniczą korzystanie z nieruchomości skarżących. Marginalnie trzeba wskazać, że z treści art. 144 K.c. wynika wprost, że "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazali w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Objęte kwestionowanym w postępowaniu weryfikacyjnym roboty budowlane nie naruszają prawa własności i nie ograniczają możliwości korzystania z nieruchomości U. R. i B. H. zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Stosownie do definicji ustawowych, zawartych w art. 3 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem funkcja dotychczasowa terenu nową inwestycją nie zostanie zmieniona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli U. R. i B. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie także decyzji pierwszoinstancyjnej; ponadto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., wyrażające się w braku uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji Wojewody [...], mimo że w granicach sprawy w postępowaniu przed organem I instancji wystąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, polegające na tym, że decyzja organu I instancji została wydana przez pracownika podlegającego, w myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wyłączeniu od udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., ze względu na fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej Starosty O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wyrażające się w braku uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji Wojewody [...], pomimo tego, że zachodziło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wydania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana przez pracownika podlegającego w myśl art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłączeniu od udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. ze względu na fakt, że pracownik ten bral udziai w wydaniu decyzji ostatecznej Starosty O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wyrażającej się w braku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji Wojewody [...], mimo że Wojewoda [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zobowiązany był zapoznać się bezpośrednio, w drodze oględzin, ze sposobem zagospodarowania terenu i korzystania z nieruchomości w sąsiedztwie działki, na której mają być sytuowane obiekty budowlane, a nie przeprowadził tego dowodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego w odniesieniu do przesłanki wyłączenia pracownika organu. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując zarzuty skargi kasacyjnej, trafnie wskazała, że Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie dostrzegł, że Wojewoda [...] nie skontrolował decyzji organu I instancji pod kątem przesłanki wyłączenia pracownika organu wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Ocena Sądu I instancji, choć zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. powinna obejmować wszelkie istotne okoliczności sprawy, dotyczyła w całości tego, czy organy administracyjne obu instancji prawidłowo oceniły brak przymiotu strony osób wnioskujących o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne w tym wznowieniowe składa się z kilku faz, tj. m.in. wstępnej fazy, podczas której badaniu podlegają warunki formalnoprawne. Dopiero ich spełnienie warunkuje możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego. W tej właśnie wstępnej fazie organ powinien ustalić, czy z wnioskiem występuje podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. (w tej sprawie w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Jeżeli w tym zakresie, tj. ustalenia interesu prawnego określonego podmiotu, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, ponieważ z oczywistych względów nie można wykluczyć posiadania przez podmiot wnioskujący interesu prawnego do bycia stroną postępowania wznowieniowego, to, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, wymagane jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i przeprowadzenie przez organ administracyjny oceny dotyczącej posiadania przez podmiot wnioskujący interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Jak już wyżej wskazano spełnienie warunku formalnego w postaci posiadania przez podmiot wnioskujący interesu prawnego do bycia stroną postępowania wznowieniowego umożliwia organom administracyjnym merytoryczną ocenę wniosku o wznowienie postępowania. Jednak wydana w tym zakresie decyzja powinna odpowiadać między innymi wymaganiom wynikającym z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji w postępowaniu wznowienionym została wydana przez tego samego pracownika organu (pełniącego funkcję Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa) co decyzja, która zapadła w postępowaniu zwykłym. Takie okoliczności wyczerpują przesłankę wyłączenia pracownika organu zawartą w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Omawiany przepis stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14; z 12 lipca 2016 r., II OSK 2469/15; z 9 czerwca 2015 r., II GSK 135/15). Artykuł 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) nie ogranicza się wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne (por. J. Brolik, R. Dowgier i inni: Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2013; a także wyrok NSA z 16 maja 2013 r., II FSK 1699/11). Istotą postępowania wznowieniowego jest bowiem ustalenie czy rozstrzygnięcie jakie zostało zawarte w decyzji ostatecznej, a tym samym i decyzja administracyjna, nie zostały wydane w wyniku kwalifikowanych wad procesowych popełnionych przez organ administracyjny. Należy w zakresie takiej kontroli przeprowadzanej przez tego samego pracownika dostrzec potencjalne zagrożenie dla bezstronnego i obiektywnego przebiegu postępowania wznowieniowego. Z punktu widzenia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. istotne jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67; z 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 K.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 22 lipca 2007 r., II GSP 2/06). Powyżej stwierdzona okoliczność jest o tyle istotna, że z projektu budowlanego wynika, że część znajdującej się w nim dokumentacji wskazuje na możliwość etapowania przedmiotowej inwestycji, ponieważ inne mapy projektowe zawierają większą liczbę projektowanych budynków w zabudowie szeregowej i to bezpośrednio od granicy z działką skarżących. Te wątpliwości powinny zostać wyjaśnione w sposób bezstronny i obiektywny. Z tego względu skarga U. R., B. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...], powinna zostać uwzględniona, co oznacza, że Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ponieważ stwierdzenie zaistnienia przesłanki wyłączenia pracownika z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto w zakresie ustalenia czy w wydaniu decyzji brał udział ten sam pracownik organu należy uznać, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ponieważ taka okoliczność wynika z prostego porównania zapadłych decyzji Starosty O.. Dlatego zachodziły podstawy do uchylenia nie tylko zaskarżonego wyroku, ale także zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Natomiast nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zakresu postępowania wyjaśniającego. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie pojmuje istotę postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, także jeżeli postępowanie to kontrolowane jest w trybie wznowieniowym. Przedmiotem tej oceny jest bowiem projekt budowlany pod względem jego zgodności z prawem. Na potrzeby takiego postępowania nie istnieje obowiązek przeprowadzenia oględzin terenu nieruchomości. Wynika to z tego, że określony sposób zagospodarowania także na terenie sąsiednich działek powinien być odzwierciedlony w projekcie budowlanym. W niniejszej sprawie odnośnie stosownej oceny w zakresie posiadania interesu prawnego przez skarżących w aktach administracyjnych znajduje się projekt zagospodarowania terenu, który obrazuje sposób zagospodarowania terenu działki nr [...] należącej do skarżących. Przy czym skarżący nie wykazali aby zawarte tam informacje nie odzwierciedlały sposobu zagospodarowania ich nieruchomości, a więc aby w tym zakresie wymagane było przeprowadzenie dodatkowo jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a tym bardziej oględzin terenu ich nieruchomości. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.