II OSK 808/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1199/10 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 grudnia 2010 r. (II SA/Kr 1199/10) oddalił skargę L. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Z uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący 25 maja 2010 r. zgłosił Staroście Tatrzańskiemu zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na postawieniu 4 kiosków na placu targowym przy ul. Droga na G. w Z. oraz że Starosta Tatrzański decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nadaną na poczcie tego samego dnia i doręczoną skarżącemu w dniu 29 czerwca 2010 r., zgłosił sprzeciw wobec wykonania zgłoszonych robót budowlanych, uzasadniając go sprzecznością zamierzonych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] sierpnia 2010 r., rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Starosty Tatrzańskiego z [...] czerwca 2010 r., w którym podniósł, że decyzja o sprzeciwie została wydana z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy, stwierdzając, iż termin, o którym mowa w powołanym przepisie, jest zachowany, gdy zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. decyzja o sprzeciwie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W skardze do Sądu administracyjnego pierwszej instancji skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, podnosząc, że uzewnętrznienie woli organu administracji może nastąpić tylko przez zakomunikowanie jej jednostce w trybie prawnym. Uzasadniając oddalenie skargi Sąd pierwszej instancji rozważał wniesienie sprzeciwu przez Starostę Tatrzańskiego w terminie i w tym zakresie stwierdził, że zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest niezasadny, gdyż zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Ponadto Sąd ten wskazał, że chodzi w tym wypadku nie o termin procesowy, ale o termin materialny (termin do wydania decyzji), który powinien się zakończyć w dniu wydania decyzji, a nie w dniu jej doręczenia. Sąd pierwszej instancji ocenił też zaskarżoną decyzję z materialno-prawnego punktu widzenia, stwierdzając, że jest ona prawidłowa, gdyż Starosta Tatrzański wykazał, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego decyzja o sprzeciwie, jak wskazał, ma oparcie w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Pierwszy z wymienionych zarzutów uzasadnił tym, iż w rozpoznawanej sprawie przyjęto odmienną wykładnię art. 109, art. 110 i art. 57 § 5 k.p.a. niż uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 15 października 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II GPS 4/08. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że powołana uchwała, dotycząca co prawda wykładni art. 69 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, została podjęta na skutek wniosku Prezesa NSA, w który chodziło o wyjaśnienie czy trzydziestodniowy termin wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, jest terminem doręczenia tego sprzeciwu stronie, terminem, w którym sprzeciw powinien być nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., czy też terminem o charakterze kompetencyjnym, wydania sprzeciwu przez upoważniony do tego organ. Zdaniem autora skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej przedstawionej przez Prezesa NSA wiązało się zatem nierozerwalnie z odpowiedzią na pytanie o zakres obowiązywania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., w szczególności z odpowiedzią na pytanie czy przepis ten ma zastosowanie do terminów adresowanych do organów administracji oraz z odpowiedzią na pytanie czy są wyjątki od zasady związania organu decyzją od momentu jej doręczenia. Odnośnie do pierwszej kwestii, jak wywiedziono, NSA stwierdził, że art. 57 § 5 k.p.a. reguluje sposób obliczania terminów procesowych czynności stron i nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organy administracji. Z kolei w zakresie drugiej wątpliwości NSA wskazał zdaniem skarżącego, że od ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. reguły doręczenia decyzji nie można w drodze wykładni celowościowej wyprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dopiero rozstrzygnięcie wskazanych kwestii prawnych pozwoliło NSA na wypowiedź co do charakteru terminu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze. Z tego względu jego zdaniem wykładnię wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za "stanowisko zajęte w uchwale" w rozumieniu art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na poparcie tej tezy przytoczono pogląd zawarty w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa B.Dautera, B.Gruszczyńskiego, A.Kabata i M.Niezgódki-Medyk, na stronie 635 wydania z 2005 r., który odczytano jako wskazanie, że pod pojęciem "stanowisko zajęte w uchwale" może się mieścić także wykładnia zawarta w uzasadnieniu uchwały, o ile ma bezpośredni związek ze stanowiskiem wyrażonym w samej sentencji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wskazano, że przepis ten naruszono przez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że dla ważności decyzji wyrażającej sprzeciw organu administracji wobec zgłoszenia robót budowlanych nie jest konieczne doręczenie stronie postępowania tej decyzji w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia, o ile przed upływem tego terminu decyzja o sprzeciwie zostanie wydana i nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną powołany przepis należy wykładać w ten sposób, że statuuje on termin do wydania i doręczenia decyzji o sprzeciwie, a jego bezskuteczny upływ powoduje nieważność później doręczonego sprzeciwu, jako pozbawionego podstawy prawnej. Odwołano się przy tym do wywodów zawartych w powołanej już uchwale NSA z 15 października 2008 r., dotyczących prawnego charakteru instytucji sprzeciwu, którą ustawodawca posługuje się w wielu ustawach, w tym w Prawie budowlanym. Wskazano, że podstawową cechą decyzji administracyjnej jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie tejże woli jednostce w trybie prawnym. Z tego powodu, jak dalej podano, NSA wykluczył, aby nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego można było uznać za uzewnętrznienie woli organu. Zakomunikowanie tej woli może nastąpić jedynie poprzez doręczenie decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przywołane wywody miały charakter uniwersalny i brak podstaw , aby nie miały zastosowania do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Z tego względu uznał, że termin 30 dni, o którym mowa w powołanym przepisie, jest terminem do doręczenia decyzji, a jego przekroczenie jest równoznaczne z utratą kompetencji organu do działania w sprawie. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego złożyła kopie dokumentów dotyczących budowy targowiska z kioskami handlowymi na nieruchomości, której dotyczy sprawa, oraz podniosła, że plan miejscowy została zmieniony po nabyciu przez skarżącego tej nieruchomości. Rozpoznając skargę kasacyjną NSA zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA w pierwszej kolejności rozważył zarzut dotyczący naruszenia art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie przede wszystkim należy wskazać, że w art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi się, iż jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Istotnego znaczenia wobec takiej treści przepisu nabiera wyjaśnienie użytego w nim sformułowania "stanowisko zajęte w uchwale". W szczególności czy zwrot ten należy wykładać ściśle, ograniczając moc wiążącą uchwały do tego co zostało wyrażone w jej sentencji, czy też przez "stanowisko zajęte w uchwale" należy rozumieć także poglądy przedstawione w uzasadnieniu uchwały. Wykładając art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy mieć na uwadze, co podnoszono jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), że związanie sądów administracyjnych uchwałami NSA stanowi pewien wyłom w zasadzie niezawisłości sędziowskiej. (Np. A. Skoczylas w glosie do uchwały NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, OSP zeszyt 3 z 2002 r., poz. 32, T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis Warszawa 2005 r., str. 663). Uświadomienie sobie tego faktu wymusza ścisłą wykładnię przepisów regulujących tę materię. Taka ścisła wykładnia art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest też aprobowana w doktrynie i związku z tym przyjmuje się, że przez pojęcie "stanowisko wyrażone w uchwale" należy rozumieć jedynie wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. (Np. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis, Wydanie 5, str. 670, A. Kabat w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwers, Wydanie 3, str. 743). Z tych względów, dostrzegając nawet ścisły związek pomiędzy wykładnią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., a sentencją uchwały NSA z 15 października 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II GPS 4/08, wyrażający się tym, że przepis ten powołano w treści wniosku o wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy przyjąć, że uchwała ta wiąże jedynie w przypadku, gdy chodzi o wykładnię art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. nr 123 z 2002 r., poz. 1058 ze zm.). Nie wiąże ona natomiast w sprawach, w których chodzi o wykładnię innych przepisów, w tym art. 30 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie nie naruszono zatem art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego przepisu nie jest trafny. Rozpoznając drugi zarzut skargi kasacyjnej, czyli dotyczący błędnej wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w szczególności tej jego części, z której wynika, że decyzja o sprzeciwie musi być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwemu organowi, należy przede wszystkim zauważyć, że przy wykładni tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych występują istotne rozbieżności. Istnieje pogląd, zgodny z tym co proponuje się w skardze kasacyjnej, według którego przepis ten należy wykładać w ten sposób, że termin na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o sprzeciwie jest zachowany, jeżeli organ ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych decyzję o sprzeciwie doręczy inwestorowi. Tak przyjęto w uzasadnieniu wyroku NSA z 14 marca 2012 r. w sprawie II OSK 2471/10, gdzie stwierdzono, iż "orzeczenie, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy uznać za wydane (a więc sprzeciw za zgłoszony) z dniem doręczenia go stronie". Powtórzono tym samym dosłownie stanowisko przyjęte w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 października 2011 r. w sprawie II OSK 1439/10 oraz z 16 lutego 2009 r. w sprawie II OSK 193/08. Z kolei w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1957/08 stwierdzono, że "sprzeciw o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest skutecznie wniesiony, jeżeli właściwy organ wydaną w tym przedmiecie decyzję doręczy stronie w terminie określonym w tym przepisie". Istnieje również pogląd, który podzielił Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, według którego art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że termin na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o sprzeciwie jest zachowany, jeżeli organ ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych wyda decyzję o sprzeciwie i nada ją w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Takie stanowisko łączy się z tezą, że do wniesienia sprzeciwu stosuje się art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Dla tego sposobu wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego reprezentatywne są wyrok NSA z 28 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2425/10, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "dla skuteczności wniesienia przez organ sprzeciwu ma znaczenie fakt wydania decyzji i nadania jej do strony w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem trzydziestodniowego terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego", wyrok NSA z 13 września 2011 r. w sprawie II OSK 1326/10, w uzasadnieniu którego przyjęto, że "dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia", wyrok NSA z 25 sierpnia 2011 r. w sprawie II OSK 1185/10, w uzasadnieniu którego uznano, iż "dla zachowania terminu ustawowego konieczne jest więc wydanie i wysłanie przed upływem 30 dni sprzeciwu lub postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia" oraz przede wszystkim wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r. w sprawie II OSK 79/06, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "termin trzydziestodniowy, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.". W końcu istnieje też trzeci sposób wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przyjmuje się mianowicie, że termin, o którym mowa w tym przepisie jest zachowany, gdy właściwy organ wyda decyzję o sprzeciwie w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, przy czym przez wydanie decyzji rozumie się sporządzenie jej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a., zaś fakt nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego uznaje się jedynie za dowód wydania decyzji o sprzeciwie w terminie, w razie zarzutu, że data w niej podana jest wcześniejsza od daty rzeczywistej (zarzut antydatowania). Ten sposób wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zaprezentowano w wyroku NSA z 2 września 2011 r. w sprawie II OSK 737/11, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jeżeli organ budowlany w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie wyda decyzji o sprzeciwie" oraz że "czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzające fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni" i dalej, że "data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy". Podobne stanowisko NSA przyjął w wyroku z 15 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 1899/10, w uzasadnieniu którego stwierdził, że "dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wydanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i nadanie przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym, która potwierdza fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni" i dalej "data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym ma znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów np. antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu, określonego w art. 30 ust. 5 ustawy". NSA w składzie rozpoznającym bieżącą sprawę podziela ostatni z przedstawionych sposobów wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem zgłoszenia wykonywania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia tych robót budowlanych i do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W przepisie tym nie mówi się wyraźnie o wydaniu decyzji, lecz o wniesieniu sprzeciwu, ale jest oczywiste, że chodzi o wydanie decyzji o sprzeciwie. Użyte sformułowanie (wniesienie sprzeciwu) jest konsekwencją przyjętej dla działania organu nazwy (sprzeciw), przy czym nie ulega wątpliwości, że działanie to jest sprawą administracyjną, gdyż ustawodawca wyraźnie mówi, iż wniesienie sprzeciwu następuje w drodze decyzji. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Zatem, przy wykładni art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zakresie zachowania przez organ administracji terminu do wniesienia sprzeciwu, w istocie chodzi o to kiedy decyzja o sprzeciwie powinna być wydana oraz o to co oznacza wydanie decyzji, a zwłaszcza czy wydanie decyzji jest tożsame z jej doręczeniem. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie można utożsamiać wydania decyzji administracyjnej z jej doręczeniem. Z takich przepisów jak art. 107 § 1 k.p.a., gdzie stanowi się, że decyzja powinna zawierać m.in. datę wydania, czy z art. 110 k.p.a., w którym mówi się, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia wyraźnie wynika, że czym innym jest wydanie decyzji, a czym innym jej doręczenie lub ogłoszenie. Przekonującą argumentację za taką tezą, z okolicznościami pozwalającymi sformułować argument ad absurdum, przedstawił NSA w wyroku z 25 kwietnia 2006 r. w sprawie II OSK 714/05 (ONSAiWSA nr 5 z 2006 r., poz. 132). Także w uzasadnieniu uchwały składu całej Izby Finansowej NSA z 14 grudnia 2009 r. w sprawie II FPS 7/09 (ONSAiWSA nr 3 z 2010 r., poz. 38) przyjęto, że na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji i wprowadzenie jej do obrotu prawnego to dwie różne kwestie. Nie można w związku z tym przyjąć, że wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a więc wydanie decyzji o sprzeciwie, jest równoznaczne z doręczeniem decyzji o sprzeciwie. W ocenie NSA w składzie rozpoznającym sprawę wniesienie sprzeciwu w rozumieniu powołanego przepisu to wydanie decyzji o sprzeciwie, czyli sporządzenie jej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie NSA w składzie rozpoznającym sprawę w świetle art. 107 § 1 k.p.a. brak podstaw, aby nadaniu decyzji przez organ administracji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, przyznawać konstytutywny dla decyzji charakter. Inaczej mówiąc, brak podstaw, aby dopiero od tego momentu uważać, że decyzja, posiadająca wszystkie konstytutywne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., została wydana. Czynione zatem w orzecznictwie zastrzeżenie, że sprzeciw w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest wniesiony w terminie, jeżeli w terminie decyzja zostanie wydana i nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, w ocenie NSA w składzie rozpoznającym sprawę jest nieuprawnione. NSA podziela przy tym także zastrzeżenia, co do stosowania art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., wyrażone w uzasadnieniu uchwały NSA z 15 października 2008 r., podjętej w sprawie II GPS 4/08 (ONSAiWSA nr 1 z 2009 r., poz. 1), odnośnie do czynności organu administracji. Słusznie zwraca się w uzasadnieniu tej uchwały uwagę na to, że regulacja ta ze swej istoty dotyczy wyłącznie strony. Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym sprawę fakt nadania decyzji o sprzeciwie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego może być natomiast jednym z dowodów zachowania terminu do wydania takiej decyzji w razie ewentualnego zarzutu, że data w niej podana jest wcześniejsza od daty rzeczywistej. NSA w składzie rozpoznającym sprawę uznaje zatem za prawidłową wykładnię art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w której przyjmuje się, że sprzeciw jest wniesiony w terminie przewidzianym w tym przepisie, jeżeli w tym czasie decyzja o sprzeciwie zostanie wydana, czyli zostanie sporządzona zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast nadanie decyzji w polskiej placówce operatora publicznego może być jednym z dowodów wydania decyzji w terminie w razie zarzutu jej antydatowania. Przyjmując wskazany sposób rozumienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w zakresie zachowania przez organ administracji terminu do wniesienia sprzeciwu należy zastrzec, że doręczenie decyzji o sprzeciwie, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego, wywoływać będzie różne skutki prawne w zależności od tego czy będzie miało miejsce w terminie 30 dni od doręczenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Skutki te podlegać będą jednak ocenie przede wszystkim przez organ nadzoru budowlanego i nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji o sprzeciwie, jeżeli została ona wydana w przyjętym znaczeniu w terminie 30 dni od doręczenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia robót budowlanych. W związku z tym wskazać należy, że jeżeli inwestor, który po upływie 30 dni od doręczenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia, ale jeszcze przed doręczeniem mu decyzji o sprzeciwie, rozpocznie lub nawet zakończy zgłoszoną budowę lub roboty budowlane, to brak będzie podstaw do zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie będzie to sytuacja, w której roboty budowlane wykonano lub rozpoczęto "pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Tym samym przyjęta wykładnia zakłada, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może wydać decyzję o sprzeciwie w terminie 30 dni od doręczenia mu zgłoszenia, jednakże jeżeli chce, aby sprzeciw był skuteczny musi zadbać o to, aby został on zakomunikowany inwestorowi zanim ten przystąpi do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego także okazał się niezasadny. NSA nie podziela wprawdzie w pełni sposobu wykładni tego przepisu przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji, ale przede wszystkim nie podziela sposobu jego wykładni przyjętej w skardze kasacyjnej. Istotne przy tym, że sposób wykładni przyjęty przez Sąd drugiej instancji w niekwestionowanych okolicznościach sprawy uzasadniał ocenę, iż w zakresie zachowania przez organ administracji terminu do wniesienia sprzeciwu jego decyzja odpowiada prawu. W związku ze złożonymi na rozprawie przed NSA w dniu 25 lipca 2012 r. dokumentami oraz twierdzeniem dotyczącym planu miejscowego należy powtórzyć, że NSA rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, zaś te granice są wyznaczone przez przytoczone podstawy kasacyjne. Żadna zaś z przytoczonych podstaw kasacyjnych nie odnosiła się do kwestii związanych ze zgodnością zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. NSA zatem nie był uprawniony rozstrzygać tych kwestii. W tym stanie rzeczy, uznając, że podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, NSA na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.