II OSK 981/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1455/23 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2023 r., nr SKO.UL/41.7/146/2023/10131/AMak w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E. sp. z o.o. z siedzibą w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1455/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach") oddalił skargę E. K. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium", "SKO") z 6 czerwca 2023 r., nr SKO.UL/41.7/146/2023/10131/AMak. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 10 marca 2023 r. nr LODWZ-0044/2023, którą ustalono na wniosek E. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "inwestor") warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla budynku o funkcji hotelowej, usługowo-biurowej, opcjonalnie mieszkaniowej, z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] w K.. 2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 4 pkt 1 i 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków") polegające na przyjęciu, że ze strony organów administracji publicznej w tym ze stronu UM Katowice nie doszło do uchybień, podczas gdy nie podjęły one żadnych działań ochronnych mających na celu trwałe zachowanie zabytku w układzie przestrzenno-architektonicznym miasta; - art. 140 k.c. w związku z art. 5 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że ochrona zabytku musi ustąpić przed prawem własności, podczas gdy te przepisy wprowadzają imperatyw ochrony dziedzictwa narodowego; - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej: "u.p.z.p.") w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie WZ") przez przyjęcie istotnie zaniżonego współczynnika intensywności zabudowy dla działek inwestora objętych wnioskiem o wartości 0,81-1,0 zamiast prawidłowo wyliczonych 5,35-6,07; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przez przyjęcie, że nowa zabudowa kontynuuje gabaryty i formę architektoniczną obiektów istniejących na sąsiedniej działce, podczas gdy swoimi gabarytami narusza układ architektoniczno-przestrzenny. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na podstawie norm przepisanych. Jednocześnie nie wnioskowała o wyznaczenie rozprawy. 3. Pismem z 11 kwietnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o oddalenie skargi w całości. 4. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również inwestor wnosząc o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 5.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rzekomego nieuwzględnienia przez orzekające organy regulacji prawnych z zakresu ochrony zabytków, w tym zarzuty naruszenia art. 4 pkt 1 i 6 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 5 Konstytucji RP. 5.5. Należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni lub ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23, CBOSA). 5.6. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zapewnienie zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) służy przede wszystkim procedura uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi, uregulowana w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, organem takim jest wojewódzki konserwator zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). 5.7. W realiach niniejszej sprawy Prezydent zrealizował obowiązek uzgodnienia projektu decyzji ze Śląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (zob. zastrzeżenia z postanowienia z 12 grudnia 2022 r. oraz pozytywne postanowienie z uwagami z 8 lutego 2023 r., przeniesionymi następnie do projektu decyzji o warunkach zabudowy). Dodać należy, że organ konserwatorski orzekając w sprawie uzgodnienia działa w warunkach uznania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23, CBOSA). Oznacza to, że organ uzgodnieniowy dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną zabytków a interesem indywidualnym inwestora. Istotne naruszenie prawa po stronie organu wyspecjalizowanego może w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ uzgodnieniowy swoich kompetencji (działaniu ultra vires) lub w oczywistym przekroczeniu granic swobodnego uznania, czyli działaniu w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 485/24, CBOSA). Oceny formułowane przez sąd administracyjny w ramach kontroli rozstrzygnięć uznaniowych nie mogą natomiast zastępować ocen organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie. W świetle bowiem zasady trójpodziału władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), to ten wyspecjalizowany organ administracji, a nie sąd administracyjny, powołany jest do realizacji określonych zadań publicznych w ramach procedur dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 576/23, ONSAiWSA 2025/1/5 oraz wyrok NSA z 26 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1612/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy takich rzeczowych zarzutów wobec rozstrzygnięcia organu uzgodnieniowego nie przedstawiono. 5.8. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące "współczynnika intensywności zabudowy", to należy przede wszystkim wskazać, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia, kluczowego w tej materii, § 5 rozporządzenia WZ. W tym kontekście tylko uzupełniająco można wskazać, że w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia była mowa nie o intensywności zabudowy, ale o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Obowiązek ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy współczynnika intensywności zabudowy, obok współczynnika udziału powierzchni zabudowy, został wprowadzony dopiero na mocy nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 4 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2023 r. (zob. też § 4 i 5 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2024 r., poz. 1116). 5.9. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przez przyjęcie, że nowa zabudowa kontynuuje gabaryty i formę architektoniczną obiektów istniejących na sąsiedniej działce, to nie mógł on doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej już z tego powodu, że nie został powiązany z zarzutami naruszenia § 6-8 rozporządzenia WZ (por. np. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1433/22, CBOSA). To właśnie te przepisy aktu wykonawczego do art. 61 u.p.z.p. określały szczegółowe zasady dotyczące ustalania takich m.in parametrów jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). 5.10. Końcowo należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. To dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest przedstawić projekt budowlany, zawierający m.in. szczegółowe rozwiązania techniczne dotyczące poszczególnych robót budowlanych. Przypomnieć również należy, że prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków). Uzyskanie wspomnianego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego (zob. art. 39 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Z kolei w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zob. art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego). W tym kontekście należy również zauważyć, że w decyzji Prezydenta, na wniosek konserwatora zabytków, wskazano na konieczność sporządzenia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę specjalnej ekspertyzy co do bezpieczeństwa robót dla kamienicy skarżącej (zob. pkt VI.9 sentencji decyzji organu pierwszej instancji). 5.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 5.12. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 527/22, CBOSA). Dlatego też w punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek inwestora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.