II OZ 1233/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15 o oddaleniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2010 r., Nr CV/1411/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów" postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 12 października 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek spółki [...] Sp. z o.o. w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów". W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż w dniu [...] września 2015 r. wpłynęło do sądu pismo spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. zawierające wniosek o dopuszczenie spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wniosku podano, że spółka jest użytkownikiem nieruchomości, która znajduje się w obszarze objętym postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego. Odnosząc się do tego wniosku, Sąd wskazał, iż generalną zasadą wyrażoną w art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "p.p.s.a." jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W art. 33 § 1 p.p.s.a. wskazano, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Ustawodawca posłużył się bowiem pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Tymczasem uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, ale zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W procedurze tej nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., gdyż procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, a stanowi o trybie postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami k.p.a. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność uchwały. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gdyby bowiem interes tego podmiotu został przedmiotową uchwałą naruszony, wówczas mógłby on po wyczerpaniu procedury z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym samodzielnie wnieść skargę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się zatem, że procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 588/15; z 25 lipca 2014 r., II OZ 722/14; z 21 stycznia 2014 r., II OZ 3/14; z 26 czerwca 2012 r., II OZ 532/12; z 27 stycznia 2012 r., II OZ 14/12; z 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10; z 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09; z 15 lutego 2008 r., II OZ 102/08; z 22 stycznia 2008 r., II OZ 1361/07). W ocenie Sądu I instancji, w związku z powyższym bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że spółka jest użytkownikiem nieruchomości, która znajduje się w obszarze objętym uregulowaniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka [...] Sp. z o.o. w K. wniosła zażalenie na to postanowienie, podnosząc zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. i wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia lub o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu wskazała, iż postępowanie planistyczne ma charakter postępowania quasi-administracyjnego, co przemawia za stosowaniem art. 33 § 1 p.p.s.a. również do tego rodzaju postępowań. Zdaniem spółki, wszystkie wątpliwości co do ewentualnych wad planu miejscowego powinny być wyjaśnione jednorazowo w możliwie najkrótszym czasie, tak by okres wątpliwości co do stanu prawnego wynikającego z planu trwał możliwie najkrócej. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. spółka [...] Sp. z o.o. w K. uzupełniła uzasadnienie zażalenia, podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu rozumienia użytego w tym przepisie wyrażenia "postępowania administracyjnego" zawężającego jego znaczenie wyłącznie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a. oraz polegającą na utożsamianiu interesu prawnego wnioskodawcy z interesem prawnym skarżącego, który zainicjował postępowanie w sprawie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13 oraz w doktrynie prawa administracyjnego (W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, Nr 9). Zdaniem spółki przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, nie tylko do skarg na rozstrzygnięcia wydane na podstawie k.p.a. Zawężająca wykładnia tego przepisu narusza przysługujące spółce konstytucyjne prawo do sądu. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że uczestnik postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., jako że nie wnosił skargi na uchwałę nie musi spełniać wymogów z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ten przepis dotyczy wyłącznie skarżącego. Spółka podniosła, iż opierając się na treści zaskarżonej uchwały, która obowiązuje od ponad 5 lat, realizuje inwestycję budowlaną i jest w trakcie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynik toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego (w przypadku uwzględnienia skargi) będzie miał znaczenie tylko w wymiarze faktycznym (utrata przez spółkę zainwestowanych środków finansowych), ale także w aspekcie prawnym – może spowodować zmianę wyniku toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Spółki, nieuwzględnienie jej wniosku i będące jego następstwem niewzięcie przez nią udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym skutkować będzie nieważnością tego postępowania w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd I instancji opowiedział się za wąskim rozumieniem tego przepisu, stwierdzając, że dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego, gdyż ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z taką wykładnią nie można się zgodzić, gdyż zakres spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. jest znacznie szerszy i obejmuje również inne akty i czynności organów administracji publicznej niż te wydane w oparciu o przepisy k.p.a. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. zamieszczony został w przepisach ogólnych ustawy procesowej dotyczących stron postępowania sądowoadministracyjnego (Dział II), co wskazuje na możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu. W doktrynie przeważa pogląd, że określenie "postępowanie administracyjne" użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć szeroko, w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 118, podobnie J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. 3, Warszawa 2015, s. 211, M. Niezgódka – Medek, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 109-110). Przykładowo w postępowaniu ze skargi rady gminy na zarządzenie zastępcze wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego przysługuje osobie, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze, jeżeli osoba ta nie brała udziału w postępowaniu nadzorczym, gdyż przepis art. 98 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) wprost przesądza o interesie prawnym takiej osoby w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2009 r., II OSK 712/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem wykluczone zastosowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., jeżeli przepisy szczególne regulujące postępowanie przed organem administracji przewidują udział stron w tym postępowaniu, wskazując tym samym na interes prawny podmiotów, które mogą być stronami danego postępowania (por. postanowienia NSA: z 27 października 2015 r., II OZ 1000/15, z 15 kwietnia 2015 r., II OZ 229/15, z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowe dla oceny możliwości dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ustalenie, czy toczyło się w przedmiocie podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności postępowanie przed organem administracji i czy wnioskodawca mógł być stroną tego postępowania (na podstawie art. 28 k.p.a. lub innego przepisu szczególnego), a więc czy wynik postępowania sądowego dotyczyć będzie interesu prawnego wnioskodawcy. Szczególnym rodzajem spraw, w których możliwość dopuszczenia uczestników do udziału w postępowaniu sądowym jest znacznie ograniczona są sprawy ze skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc aktem o mocy powszechnie obowiązującej na terenie, dla którego został uchwalony. Podmiotowy zakres zastosowania takiej uchwały jest zatem bardzo szeroki i obejmuje podmioty o niejednokrotnie sprzecznych interesach. Postępowanie planistyczne jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w którym nie stosuje się przepisów k.p.a. Podstawę prawną zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego stanowi również przepis szczególny w odniesieniu do przepisów p.p.s.a., tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uczestnikiem postępowania przed organem administracji (radą gminy) zapoczątkowanego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym ze skargi na plan miejscowy jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego postanowieniami tego planu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące skargi na uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1) nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. W postanowieniu z dnia 27 października 2015 r., II OZ 1000/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może prowadzić do tego, że osoba nie mogłaby uczestniczyć w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, a dopuszczona zostanie do udziału jedynie w postępowaniu sądowym dotyczącym kwestionowania tego planu. Istotne znaczenie w kontekście możliwości dopuszczenia innych podmiotów do udziału w postępowaniu sądowym w sprawach ze skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mają nie tylko ograniczenia w zakresie wnoszenia skarg na tego rodzaju akty, lecz również zakres dopuszczalnej kontroli sądu. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być (oprócz organu) stroną postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu przez nie warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 2 p.p.s.a. jest zasadny jedynie w zakresie dokonania przez Sąd zbyt wąskiej wykładni tego przepisu. Natomiast jego zastosowanie przez Sąd I instancji było prawidłowe, gdyż spółka [...] Sp. z o.o. w K. nie może być dopuszczona do udziału w postępowaniu ze skargi W. P. w charakterze uczestnika, gdyż nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu przed organem administracji, a ponadto zakres kontroli sądu w tej sprawie ograniczony jest do zbadania czy interes prawny W. P. został naruszony i czy ewentualnie gmina dokonała tego naruszenia w granicach prawa. W przypadku spółki [...] Sp. z o.o. w K. nie można w ogóle mówić o naruszeniu interesu prawnego spółki postanowieniami zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w interesie spółki, z wniosku której prowadzone jest postępowanie o pozwolenie na budowę w oparciu o postanowienia przedmiotowego planu miejscowego, jest to, aby uchwała ta nadal obowiązywała w niezmienionym kształcie. Ponadto interes spółki w utrzymaniu stanu prawnego zaskarżoną uchwałą jest jedynie potencjalny, gdyż nie jest przesądzone, że rozstrzygnięcie sądu będzie miało jakikolwiek wpływ na sytuację prawną spółki. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.