III OSK 2522/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1186/19 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 marca 2019 r., nr 1267/DSS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odsetki od wypłaconego świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz R.K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2019 r., II SA/Wa 1186/19 oddalił skargę R.K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 29 marca 2019 r., nr 1267/DSS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odsetki od wypłaconego świadczenia pieniężnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Minister Obrony Narodowej decyzją z 29 marca 2019 r., nr 1267/DSS, na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego [...] (dalej: "Dyrektor WBE" lub "organ pierwszej instancji"), z 6 listopada 2018 r., nr 1105/A, ustalającej za okres od 21 października 2014 r. do 19 października 2018 r. odsetki w kwocie 9.472,49 zł od wypłaconego R.K. (dalej: "skarżący") z góry świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Jak wynika z ustaleń w sprawie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r., I OSK 1357/16 Dyrektor WBE wydał decyzję z 27 lipca 2018 r., nr RIU 47916/1 w przedmiocie prawa do świadczenia pieniężnego przysługującego skarżącemu przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") decyzją z 21 września 2018 r., nr 2679/DSS uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora WBE z 27 lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na skutek sprzeciwu strony z 1 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2018 r., II SA/Wa 1818/18 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z 21 września 2018 r. Minister, stwierdzając nieważność decyzji Dyrektora WBE z 6 listopada 2018 r., nr 1105/A, wskazał, że w zaistniałej sytuacji nie było właściwym przystąpienie przez organ pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odsetek od wypłaconego świadczenia pieniężnego, albowiem mimo wydania przez Ministra Obrony Narodowej decyzji z 21 września 2018 r., którą uchylono w całości decyzję Dyrektora WBE z 27 lipca 2018 r. o sposobie realizacji świadczenia pieniężnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, strona wniosła sprzeciw do WSA w Warszawie od decyzji z 21 września 2018 r. W przypadku wniesienia sprzeciwu na decyzję kasacyjną, uprawnienie do rozpatrzenia sprawy, w której wydano tą decyzję, należy do właściwego sądu administracyjnego. Podejmowanie w tych okolicznościach przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do ponownego rozpatrzenia sprawy, stanowi rażące naruszenie art. 16 § 2 k.p.a. Ponadto, w wyniku uchylenia przez WSA w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2018 r., II SA/Wa 1818/18 decyzji z 21 września 2018 r., to organ odwoławczy władny jest rozpoznać odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z 27 lipca 2018 r. o sposobie realizacji świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego, w tych okolicznościach rozpatrzenie przedmiotowej sprawy przez organ pierwszej instancji pozostawało w oczywistej kolizji z prowadzonym równolegle w tej sprawie postępowaniem sądowoadministracyjnym. To zaś daje podstawę do stwierdzenia, że przy wydawaniu w tym postępowaniu decyzji przez organ pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 16 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Istnienie tej wady, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora WBE [...] z 6 listopada 2018 r. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W ocenie Sądu, decyzja Dyrektora WBE z 6 listopada 2018 r., nr 1105/A została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W sprawie wniosku skarżącego o wypłatę świadczenia pieniężnego przysługującego za okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej Minister, działając jako organ odwoławczy, decyzją z 21 września 2018 r., nr 2679/DSS, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora WBE z 27 lipca 2018 r., nr RIU 47916/1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie mógł jednak prowadzić dalej postępowania w tej sprawie, ponieważ decyzja organu odwoławczego, wydana w wyniku odwołania strony, została zaskarżona przez skarżącego sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 listopada 2018 r., II SA/Wa 1818/18 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z 21 września 2018 r. Wobec wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia, w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy ponownie winien rozpatrzeć odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji z 27 lipca 2018 r., nr RIU 47916/1. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w tych okolicznościach rozstrzygnięcie Dyrektora WBE z 6 listopada 2018 r. nr 1105/A, ustalające za okres od 21 października 2014 r. do 19 października 2018 r. odsetki w kwocie 9.472,49 zł od wypłaconego skarżącemu z góry świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, pozostaje w oczywistej kolizji z rozstrzygnięciami możliwymi do wydania w postępowaniu odwoławczym, którego prowadzenie znajduje umocowanie w art. 15 k.p.a. Podejmowanie w tych warunkach przez organ pierwszej instancji działań, zmierzających do ponownego rozpatrzenia sprawy, stanowiło rażące naruszenie art. 16 § 2 k.p.a., w świetle którego decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skarga kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (podstawy z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), tj: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i nast. p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5) i nast. k.p.a., polegające na niewłaściwej ocenie i przyjęciu przez Sąd, że organ odwoławczy nie naruszył dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. oraz uznaniu przez Sąd, że organ pierwszej instancji w sposób rażący naruszył art. 16 § 2 k.p.a., procedując w sprawie skarżącego, gdy tymczasem Sąd winien był dojść do wniosku, że wniesienie sprzeciwu od decyzji Ministra Nr 2679/DSS z 21 września 2018 r. nie wstrzymywało organu pierwszej instancji, który po wydaniu przez Ministra ww. decyzji posiadał pełne prawo i podstawy do ponownego procedowania nad sprawą skarżącego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i nie dający możliwości skontrolowania przez skarżącego motywów, którymi to Sąd kierował się przy podjęciu decyzji w przedmiocie oddalenia skargi, gdy tymczasem uzasadnienie wyroku obok zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia - winno posiadać wyjaśnienie zastosowania określonych przepisów prawa, a którego to elementu w uzasadnieniu zabrakło w sposób możliwy do skontrolowania. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że zasługuje on na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w nim zarzuty zostały sformułowane poprawnie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Nieprawidłowe jest zatem takie konstruowanie podstawy kasacyjnej w ramach której powołuje się dany przepis, a nadto zarzuca się naruszenie następnych przepisów danego aktu prawnego (art. 156 § 1 pkt 5 i nast. k.p.a.). Nieokreślone w sposób jednoznaczny przepisy nie mogą stanowić zatem podstawy skargi kasacyjnej. Nie jest również właściwym odwoływanie się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania sądowego w pierwszej instancji i uznanie, że nie zachodzi potrzeba ich powtarzania. Wobec tego Naczelny Sad Administracyjny zweryfikował jedynie zasadność prawidłowo skonstruowanych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy dopuszczalnym jest w przypadku, gdy w wyniku decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprawa przekazywana jest organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a zarazem od decyzji tej (kasacyjna) został wniesiony sprzeciw do sądu administracyjnego, prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, czy też organ ten powinien wstrzymać się z podejmowaniem czynności aż do chwili zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Tak zarysowany problem był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd w tym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 29 stycznia 2019 r., II OSK 2537/18, jak i w wyroku z 12 marca 2020 r., II GSK 1463/18. Powyższa kwestia wiąże się ze sprawą wykonalności decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w kontekście zarówno postępowania administracyjnego, które wskutek jej wydania powinno zostać przeprowadzone, jak i ewentualnie wszczętego postępowania sądowoadministracyjnego. Pojęcie "wykonania" stanowiące zasadniczy element konstrukcji "wykonalności", rozumianej jako zdolność aktu administracyjnego do "wykonania", kojarzone jest zwykle z postępowaniem egzekucyjnym, zmierzającym do przymusowej realizacji obowiązku wynikającego z aktu o charakterze obciążającym. Takie ujęcie jest jednak tylko jednym z wątków wieloaspektowej problematyki "wykonalności" aktu administracyjnego. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że "wykonanie" aktu administracyjnego, w tym warunki jego dopuszczalności, postacie i skutki, jest również zjawiskiem nieobojętnym dla sfery jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. (...) W przeciwieństwie do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym pojęcia wykonania zaskarżonego do sądu aktu używa się w kontekście regulacji warunków dopuszczalności uruchomienia mechanizmu określanego mianem "ochrony tymczasowej"« (por. Agnieszka Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, monografia Lex, Rozdział 2.1 Wykonalność i wykonanie aktu administracyjnego w systemie prawa polskiego i w innych systemach prawnych). Skarga do sądu administracyjnego na decyzję kasacyjną organu odwoławczego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko zostało zajęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 19 lipca 2016 r., II OZ 737/16). Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. na skutek wydania wyroku przez sąd administracyjny może nastąpić (chyba że sąd postanowi inaczej) zawieszenie wykonalności decyzji, także decyzji kasacyjnej. Do tego czasu bądź uprawomocnienia się takiego wyroku nie istnieją prawne przeszkody uniemożliwiające organowi pierwszej instancji prowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Stosownie zaś do art. 61 § 1 p.p.s.a. – wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, natomiast stosownie do § 3 tegoż przepisu: "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (...)". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego nie nadaje się do wstrzymania przez sąd administracyjny w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 8 czerwca 2010r., II OZ 489/10, z 21 stycznia 2011r., II OZ 3/11, z 30 września 2014r., II OZ 999/14). W postanowieniu z 11 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OZ 735/17 NSA wskazał: "Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienia NSA z: 15 grudnia 2004 r., OZ 805/04; 8 czerwca 2010 r., II OZ 489/10, 16 sierpnia 2011 r., I FZ 142/11, 21 stycznia 2011 r., II OZ 3/11, 24 lutego 2011 r., II OZ 108/11, Lex)." Dodatkowo podkreślenia wymaga, że żaden przepis nie wyłączył stosowania art. 35 § 3 k.p.a. w przypadku wydania decyzji kasacyjnej przez organ pierwszej instancji i wniesienia sprzeciwu od tej decyzji do sądu administracyjnego. Sam fakt wniesienia takiej skargi nie może co do zasady stanowić przeszkody przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszoinstancyjny. Ponadto należy stwierdzić, że z uwagi na administracyjny tok instancji wywołany skutkiem wynikającym z zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., brak jest przeszkód prawnych do merytorycznej oceny przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie ww. przepisu i to nawet wówczas, gdy organ pierwszej instancji wykonując decyzję kasacyjną ponownie prowadzi postępowanie. Dodać do tego można, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest unormowania analogicznego jak w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651), zgodnie z którym organ podatkowy obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na decyzję uchylającą w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ lub stwierdzającą nieważność decyzji (art. 201 § 1 pkt 7). W ogólnym postępowaniu administracyjnym w aktualnym stanie prawnym, organ w takim przypadku nie ma możliwości wstrzymania biegu postępowania. W sytuacji gdyby organ pierwszej instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydał kolejną decyzję, która stałaby się ostateczna, a sąd administracyjny rozpoznając środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej ją uchylił, to wówczas pozostaje organowi pierwszoinstancyjnemu i stronie możliwość domagania się wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie uprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ta jednak możliwość nie może stanowić samodzielnej przeszkody chroniąc organ przed obowiązkiem prowadzenia postępowania i wydania decyzji w ustawowym terminie. Decydując się na stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora WBE z 6 listopada 2018 r. ustalającej odsetki od wypłaconego skarżącemu świadczenia pieniężnego przysługującego przez jeden rok po zwolnieniu ze służby Minister Obrony Narodowej swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 15 i art. 16 § 2 k.p.a. Ocenę tę podzielił Sąd pierwszej instancji przyjmując, że organ pierwszej instancji nie mógł prowadzić postępowania w sprawie odsetek przysługujących od wypłaconego świadczenia pieniężnego, dopóki nie zostanie prawomocnie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną MON z 21 września 2018 r. Pomimo zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej przyznania skarżącemu należności pieniężnej, doszło do nieprawidłowego wykreowania przez organ pierwszej instancji drugiego postępowania mającego źródło w sprawie świadczenia pieniężnego. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Zauważyć należy, że cechą charakterystyczną wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego skodyfikowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest to, że nie wprowadzają one żadnych nowych, samoistnych instytucji postępowania administracyjnego. Są one natomiast normami, które mają być realizowane przez istniejące instytucje. WSA, wskazując jako rażąco naruszone art. 16 § 2 i art. 15 k.p.a., nie uzasadnił jasno, z naruszeniem wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a., jakie odniesienie do stanu rozpoznawanej sprawy ma treść powołanych zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, statuujących: zasadę sądowej kontroli aktów administracyjnych (art. 16 § 2) oraz zasadę dwuinstancyjności (art. 15). Nie zawarł żadnego wywodu, z którym aspektem powołanych zasad ogólnych wiąże ich "rażące" naruszenie. Nie można nadto pominąć, że podstawa nieważności, w myśl której doszło do wydania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, jest przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z tym, że dotyczy poprzedniego rozstrzygnięcia decyzją ostateczną, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.