III OSK 2670/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Łd 67/24 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Łd 67/24 w ten sposób, że w wierszu siedemnastym w miejsce słów "wraz aktami sprawy" wpisuje słowa "wraz z aktami sprawy"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 67/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej także jako "organ" albo "skarżący kasacyjnie organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: - zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku); - stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku); - zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 3 sentencji wyroku). W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na nierozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] marca 2024 r. skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.". Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: - skanów wszystkich faktur VAT za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, dotyczących sprawowania opieki weterynaryjnej na zlecenie Gminy; - skanów dotyczących tego, kto w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, sprawował opiekę weterynaryjną nad zwierzętami; - skanów dokumentów dotyczących powierzenia sprawowania opieki weterynaryjnej lekarzowi weterynarii w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku (np. umowy zlecenia, umowy o pracę itd.); - skanów faktur za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku dotyczących zakupu pokarmu dla zwierząt znajdujących się pod opieką Gminy oraz - skanów wszystkich zaświadczeń o szczepieniu zwierząt znajdujących się pod opieką gminy w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku. Wnioskując o wskazane informacje skarżący zwrócił uwagę, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji prostych. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu Wójt Gminy [...] nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Jedyna informacja, którą skarżący otrzymał od organu to odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest de facto nadużyciem prawa do informacji publicznej i ma na celu zakłócenie pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie może być zrealizowane w trybie przepisów u.d.i.p. Zdaniem skarżącego, składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie musiał wykazywać jakiegokolwiek interesu, a zwłaszcza szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, bowiem żądane informacje mają charakter informacji prostych. Skarżący wyjaśnił, że jako osoba posiadająca w przeszłości [...] jest żywo zainteresowana działaniami organów administracji w przedmiotowym zakresie. Ponadto złożony do organu wniosek nie miał charakteru publicznego - przygotowała go bowiem osoba fizyczna. Skarżący wyraził ponadto oburzenie wobec niepodpisania skierowanej do niego odpowiedzi. Skarżący stwierdził, że wnioskowane informacje nie miały zaspokoić jego prywatnych interesów, a skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku, to dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych przepisów ustawy i bezczynności we wskazanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. została wysłana do skarżącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2024 r. W piśmie wskazano, że żądanie wniosku ma na celu zakłócenie pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem nie może być zrealizowane w trybie przepisów u.d.i.p. Skarżącego poinformowano także, że skoro żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to organ nie miał zgodnie z art. 16 tej ustawy podstaw do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2024 r. na terenie Gminnej [...] miało miejsce zdarzenie polegające na rozcięciu kłódki i wejściu na teren [...] przedstawicieli [...] z siedzibą w [...] (dalej "[...]"). Przedstawicielom [...] nie towarzyszyli funkcjonariusze Policji ani przedstawiciele Powiatowego Lekarza Weterynarii. Przedstawiciele [...] wejście na teren [...] uzasadnili interwencją w celu udzielenia pomocy zwierzętom przebywającym w rzekomo prowadzonym przez Gminę [...] nielegalnym schronisku dla zwierząt. Relacja z obecności [...] na terenie [...] została opublikowana na portalu społecznościowym [...] na profilu [...] ([...]). Wśród licznych nagrań video umieszczanych na profilu [...] znalazło się nagranie, z którego wprost wynika nawoływanie do wysyłania drogą mailową wniosków o udostępnienie informacji publicznej w celu "dania" urzędnikom "pracy". Nagranie zawiera również instruktarz co do sposobu składania wniosku oraz jego treści. W nagraniu pada wprost sformułowanie "zalewamy ich wnioskami, niech mają co robić". W wyniku zamieszczenia tego nagrania na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy [...], a także na adresy poczty elektronicznej niektórych pracowników Urzędu Gminy [...] w dniu [...] marca 2024 r. wpłynęło ok. [...] wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Do końca marca 2024 r. wniosków tych zarejestrowano [...]. W aktach sprawy znajduje się nagranie obrazujące lawinowy napływ wniosków. Organ wskazał, że analiza treści składanych wniosków pozwoliła ustalić, iż niemal w każdym przypadku treść żądania pokrywała się z informacjami podanymi w nagraniu przez przedstawiciela [...]. Żądania wniosków dotyczyły okresu od roku 2014 do roku 2024, nadto wnioski te zawierały po kilka żądań. Oprócz wiadomości e-mail, z których treści można było wywodzić, że stanowią one wniosek o udostępnienie informacji publicznej (w ilości [...]) na adresy poczty elektronicznej Urzędu Gminy [...] wpłynęło także [...] wiadomości e-mail zawierających w swej treści inne żądania bądź skargi. Wzór takiej wiadomości został również zamieszczony na stronach internetowych [...] i został załączony do akt sprawy. Począwszy od dnia [...] marca 2024 r. pracownicy Urzędu Gminy [...] odbierali dodatkowo [...] połączeń telefonicznych dziennie, w Urzędzie pojawiły się [...]. Wystąpiło również zjawisko określane mianem [...]. Wszystkie te okoliczności doprowadziły niemal do paraliżu Urzędu Gminy [...] oraz pracy jego urzędników. Organ wskazał, że w Urzędzie Gminy [...] zatrudnionych jest obecnie [...] pracowników, z czego jedynie [...] osób zatrudnionych pozostaje na stanowiskach urzędniczych. Na stanowisku obsługi kancelaryjnej zatrudniona jest jedna osoba, na stanowisku ds. programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zatrudniona jest jedna osoba. Po zebraniu niezbędnych informacji i przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy organ uznał, że opisany wyżej stan faktyczny nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej polegającego na wykorzystaniu prawa do informacji w celu zakłócenia pracy organu. Mając na uwadze bezprecedensową w historii Urzędu Gminy [...] liczbę wniosków, zbieżność co do treści żądań wniosków, [...] nawoływania do "zalania" Urzędu wnioskami motywowane chęcią przysporzenia urzędnikom pracy, zbieżność w czasie wpływu olbrzymiej liczby wniosków, okoliczności towarzyszące, takie jak [...] wywołane publikacją nagrań przez [...], organ uznał, iż w sprawie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej. W ocenie organu, począwszy od dnia [...] marca 2024 r. funkcjonowanie Urzędu Gminy [...] zostało zakłócone, a nawet zatrzymane. W terminie 14 dni, począwszy od dnia [...] marca 2024 r., pracownicy Urzędu Gminy [...] przeanalizowali [...] wiadomości e-mail, selekcjonując spośród nich ok. [...] wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Sama rejestracja wniosków trwała kilka dni. W ustawowym terminie dokonano analizy stanu faktycznego oraz treści złożonych wniosków i w przewidzianym ustawą terminie udzielono odpowiedzi. Wiązało się to z olbrzymim nakładem pracy oraz z zaangażowaniem pracowników. Zdaniem organu wniosek z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miał na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczył on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Przedmiotowy wniosek nie służy zatem usprawnieniu realizacji zadania publicznego w postaci ochrony zwierząt czy opieki nad zwierzętami, lecz godzi w realizację tego zadania. Wywołanie dyskomfortu i dolegliwości u władz gminy oraz pracowników urzędu jest celem nieprzewidzianym do realizacji w trybie u.d.i.p. Stosowanie trybu tej ustawy do realizacji takiego celu, podobnie jak dla celu zaburzenia sprawności funkcjonowania urzędu, nie było zamierzeniem ustawodawcy i z tych względów nie podlega ochronie prawnej, w tym w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Organ dodał, że z uwagi na treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od wnioskodawcy nie żąda się wykazania interesu dla zastosowania trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wskazuje się, że istniejący i wykazany interes skarżącego nie może być w tym trybie realizowany, gdyż w warunkach analizowanej sprawy niewątpliwie nie odpowiadałoby to ani celowi ani funkcji przywołanej ustawy, godząc jedynie w sprawność działania Urzędu. Jednocześnie organ zaznaczył, że zapewnienie rzetelności i sprawności instytucjom publicznym również jest celem konstytucyjnym. Finalnie organ wskazał, że na skutek przeoczenia wysłano skarżącemu odpowiedź bez opatrzenia jej właściwym podpisem. Uchybienie to zostało jednak usunięte poprzez wysłanie skarżącemu ponownie odpowiedzi opatrzonej podpisem. W tym stanie organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na udzielenie odpowiedzi skarżącemu w ustawowym terminie. Opisaną skargę WSA w Łodzi uwzględnił powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 67/24 wydanym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.". W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi w sprawie żadnych wątpliwości, że skarżący zgodnie z art. 2 u.d.i.p. był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Wójt Gminy [...] jako organ władzy publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest co do zasady do udostępniania informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że dostęp do informacji publicznej zagwarantowany jest w przepisach Konstytucji RP. Stosownie do art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Na płaszczyźnie ustawowej kwestia dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach u.d.i.p. Art. 1 tej ustawy stanowi, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sąd meriti podkreślił, że pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O tym, czy określona informacja podlega udostępnieniu decyduje treść i charakter tej informacji. Zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólna definicja informacji publicznej została doprecyzowana w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym wymieniono rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że stosownie do art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2); wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Formami dostępu do informacji publicznej są także wskazane w art. 11 u.d.i.p. wyłożenie, wywieszenie lub zainstalowanie stosownych urządzeń oraz zapewnienie wstępu na posiedzenia zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W przepisach u.d.i.p. ustawodawca wskazał zatem trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącego Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była zasadna. Sąd meriti podniósł, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Dokonując oceny postępowania organu w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych sprawy, także tych dotyczących sprawy pośrednio lub bezpośrednio, gdyż w tym konkretnym przypadku mają one znaczenie dla jej oceny i rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji były to okoliczności szczególne. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że na profilu [...] na portalu społecznościowym [...], znalazło się nagranie (zostało ono przekazane przez organ Sądowi w postaci elektronicznej), w którym osoba najwyraźniej powiązania z ww. podmiotem nawoływała do "dania pracy urzędnikom" poprzez przesyłanie do organu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, na które urzędnicy będą musieli odpowiedzieć. Tego rodzaju działanie nie zasługuje w najmniejszej nawet mierze na akceptację społeczną, a tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje na jakąkolwiek ochronę prawną. Co więcej, na stronach internetowych ww. podmiotu pojawił się wzór pisma w powyższej kwestii, które zainteresowane osoby mogły kierować do organu. Z tej możliwości wiele osób uczyniło użytek, czego potwierdzeniem są przesłane do Sądu drogą elektroniczną maile w powyższej kwestii w łącznej liczbie [...]. Ww. maile w zasadniczej większości przypadków miały analogiczną treść i zostały przesłane do organu dnia [...] marca 2024 r. W treści ww. maili zawarte było m.in. żądanie ujawnienia informacji na temat wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na zapobieganie bezdomności zwierząt w gminie, a więc udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się w tym miejscu do treści żądania skarżącego skierowanego do organu Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie było ono dokładnym powieleniem ww. wzoru, ale pod względem treści zbieżne było co do zasady z żądaniem udostępnienia informacji publicznej zawartym w tym wzorze, a ponadto zostało wysłane w tym samym czasie, tzn. [...] marca 2024 r. Sąd meriti wskazał dalej, że oczywiście nie można każdemu z osobna czynić zarzutu z tej tylko przyczyny, że skorzystał z udostępnionego wzoru i przesłał do organu maila, z którego wynikało żądanie udostępnienia informacji publicznej. Jednakże, w ocenie Sądu pierwszej instancji, każdy rozsądnie myślący przeciętny obywatel, zwłaszcza ten korzystający z szeroko pojmowanego internetu, w tym mediów społecznościowych, winien mieć świadomość tego, że w tego rodzaju przypadkach, a więc nawoływania do przesyłania do organu żądań udostępnienia informacji publicznej oraz udostępnienia takich wzorów do wykorzystania przez bliżej nieokreśloną liczbę użytkowników internetu, może dojść z bardzo dużym prawdopodobieństwem do sytuacji, w której przy zmasowanym przesyłaniu maili o tej samej treści, w tej samej sprawie, do tego samego organu, tego rodzaju postępowanie może spowodować paraliż pracy takiego urzędu, a w konsekwencji zostać uznane za nadużycie prawa. Z taką właśnie – ze względu na olbrzymią liczbę przesłanej korespondencji elektronicznej - sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, doszło do paraliżu pracy urzędu. Sąd meriti zaznaczył, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się bowiem, że nie istnieje formuła zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji "za wszelką cenę" (przywołano m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2002 r.; sygn. akt K 11/02). Przepis artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie tego prawa, ale jednocześnie wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia. W ślad za Trybunałem Konstytucyjnym Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu występującego z żądaniem udzielenia informacji publicznej winno być oceniane indywidualnie w każdym przypadku nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2023 r.; sygn. akt II SAB/Rz 215/22). Wobec powyższego, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nie można nie zauważyć, że w przepisach prawa próżno szukać pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". Taka podstawa odmowy udostępnienia informacji publicznej nie występuje także w przepisach u.d.i.p. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w orzecznictwie i doktrynie jako reakcja na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r.; sygn. akt II SAB/Gd 76/21). Jak podnosi się w orzecznictwie ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2021 r.; sygn. akt III OSK 56/21). Z nadużywaniem publicznego prawa podmiotowego mamy do czynienia wówczas, gdy dany podmiot podejmuje działania z punktu widzenia prawa dozwolone, ale dla osiągnięcia innych niż przewidziane w Konstytucji RP lub przepisach u.d.i.p. celów. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu, któremu określone prawo przysługuje, ale nie służy ono społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu. Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw. W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2023 r.; sygn. akt III OSK 938/22 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 stycznia 2022 r.; sygn. akt II SAB/Łd 222/21 i powołane tam orzeczenia). W oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie wskazuje się trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2020 r.; sygn. akt II SAB/Po 72/20). Wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej jak również całokształt okoliczności, w których ten wniosek został. W realiach niniejszej sprawy tymi okolicznościami, które Sąd pierwszej instancji uwzględnił, była przede wszystkim liczba wniesionych drogą elektroniczną wniosków o analogicznej treści w bardzo krótkim czasie. Mając na uwadze powyższe zapatrywania Sąd pierwszej instancji skonstatował, że w niniejszej sprawie organ uznał w sposób trafny, że wniosek skarżącego zmierza do sparaliżowania funkcjonowania organu tj. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji. Nagranie ze strony internetowej [...], jakim dysponował organ potwierdza w ocenie Sądu meriti w sposób dostateczny, że złożenie wniosku było wywołane powoływaną przez organ "akcją medialną skierowaną przeciwko Gminie [...] w związku z opublikowaniem nagrań z terenu [...]" i nawoływaniem do przesyłania wniosków o udzielenie informacji publicznej na adres organu. Zdaniem Sądu meriti organ przyjął w sposób słuszny, że w sprawie doszło do nadużycia prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co winno skutkować odmową ochrony tego prawa. Odnosząc się z kolei do formy załatwienia przez organ sprawy Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne wyjaśnić, że nie budzi wątpliwości, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zasadniczo zatem odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że z uwagi na oczywiste nadużycie prawa do informacji publicznej (a z takim w niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji mamy do czynienia), odmowy jej udzielenia w formie zwykłego pisma nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (przywołano wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych; w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r.; sygn. akt II SAB/Ke 6/19; w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r.; sygn. akt II SAB/Kr 481/19 oraz w Łodzi z dnia 17 marca 2022 r.; sygn. akt II SAB/Łd 1/22). Sąd pierwszej instancji wskazał, że w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełnym zakresie pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej w okolicznościach faktycznych sprawy stanowi w sposób niebudzący wątpliwości nadużycie informacji publicznej - uznać należy, że w istocie nie dotyczy on informacji publicznej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt I OSK 2642/16). Oznacza to, że podmiot zobowiązany powinien w takiej sytuacji jedynie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2023 r.; sygn. akt III OSK 938/22). Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się jednak do tego, że przesłane przez organ skarżącemu pismo nie zostało podpisane i w tym zakresie ze skarżącym należy się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu przesłano w dniu [...] kwietnia 2024 r. pismo, które nie zostało opatrzone podpisem. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo podpisane w dniu [...] maja 2024 r., jednakże brak jest w aktach sprawy potwierdzenia okoliczności ponownego doręczenia przez organ odpowiedzi na wniosek opatrzonej podpisem osoby uprawnionej (wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę). Potwierdzenie takie nie wynika także z przesłanego przez organ do Sądu w dniu 16 lipca 2024 r. pisma i załączników do niego. Brak zatem wskazania od kogo pochodzi to pismo. Za takowe wskazanie nie może być uznany sam fakt wysłania pisma ze skrzynki ePUAP organu. W świetle powyższego w ocenie Sądu pierwszej instancji należy uznać, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a to ze względu na braku oznaczenia osoby – pracownika, który udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W świetle powyższego udzielona odpowiedź nie była skuteczna. Z odpowiedzi tej nie wynikało bowiem, że podmiotem udzielającym tej odpowiedzi był Wójt Gminy [...], czy też osoba działająca z jego upoważnienia (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r.; sygn. akt VIII SAB/Wa 5/16). Odnosząc się z kolei do kwestii charakteru bezczynności organu w niniejszej sprawie, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezczynność ta nie miała w realiach niniejszej sprawy charakteru rażącego. Organ, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który upływał w dniu [...] kwietnia 2024 r., co prawda nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, a przesłał jedynie ww. pismo dnia [...] kwietnia 2024 r., które wykazywało jednak wadliwość w postaci braku podpisu osoby upoważnionej. Organ pozostawał zatem w bezczynności, która trwała także po wniesieniu skargi do sądu, jednakże w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że bezczynność miała charakter rażący. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Powyższe okoliczności w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Mając zatem na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że w doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej. Z tego też względu podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ocenie Sądu pierwszej instancji organ słusznie przyjął, że nie był zobligowany do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale winien był poinformować skarżącego pismem, że ze względu na nadużycie prawa do informacji publicznej, jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi był jednak fakt, że organ przesłał skarżącemu pismo w powyższym zakresie, które nie zostało podpisane. Pismo to nie może być potraktowane jako skutecznie złożone oświadczenie woli lub wiedzy. Pismem z dnia 23 września 2024 r. organ wywiódł skargę kasacyjną od przedstawionego wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 67/24, zaskarżając to orzeczenie w całości. Odwołując się do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 3 § 2 pkt 8 w zw. z art 149 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku uczestnika o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy organ prawidłowo rozpoznał wniosek, gdyż nie dotyczył on informacji publicznej, zatem właściwa ocena działania organu przez Sąd pierwszej instancji winna skutkować oddaleniem skargi uczestnika; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu zaskarżonego wyroku na okoliczności faktycznej braku ponownego doręczenia uczestnikowi odpowiedzi na wniosek w dniu [...] maja 2024 r., pomimo że była to okoliczność bezsporna i niezakwestionowana przez uczestnika; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodu, który pozwoliłby na wyeliminowanie wątpliwości Sądu w zakresie doręczenia odpowiedzi na wniosek w dniu [...] maja 2024 r. opatrzonej podpisem; 4 naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu zaskarżonego wyroku na okoliczności faktycznej braku ponownego doręczenia uczestnikowi odpowiedzi na wniosek w dniu [...] maja 2024 r., skutkującym uznaniem skargi za zasadną w sytuacji kiedy Sąd pierwszej instancji uznał w uzasadnieniu wyroku w sposób jednoznaczny, iż ocena organu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej przez uczestnika w związku z czym nie podlega on ochronie prawnej w tym w postępowaniu przed sądem administracyjnym czym doprowadził do swoistego usankcjonowania działania uczestnika naruszającego publiczne prawo podmiotowe do dostępu do informacji publicznej, poprzez nakazanie rozpatrzenia wniosku; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię a przez to niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie organ pozostawał w bezczynności z uwagi na brak oznaczenia osoby - pracownika, który udzielił odpowiedzi na wniosek podczas gdy z treści art. 12 ust. 1 ww. ustawy wynika wprost, że "Informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art 10 i 11, są oznaczane danymi..." określonymi w dalszej części przepisu zaś odpowiedź na wniosek w przedmiotowej sprawie nie zawierała informacji publicznej gdyż w ocenie organu wniosek nie podlegał rozpoznaniu w trybie u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o: - zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi skarżącego w całości, na podstawie art 188 P.p.s.a., ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.; - zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. Zgodnie zaś z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, nie może bowiem przyjmować innego stanu faktycznego niż sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną taka sytuacja miała miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy. Mając bowiem na uwadze stan faktyczny sprawy uznać należy za Sądem pierwszej instancji, że złożenie przez skarżącego wniosku dostępowego w okolicznościach sprawy winno być uznane za nadużycie prawa do informacji publicznej oraz, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w zarzucanej przez skarżącego bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się jednak zgodzić z konstatacją zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji i wspierającą ją argumentacją, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużycia prawa do informacji publicznej powinna winna nastąpić w formie zwykłego pisma, a nie w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności w sposób szczegółowy (i zbiorczy) do zarzutów naruszenia przepisów postępowania opisanych w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że swoistą matrycą tych zarzutów autor skargi kasacyjnej uczynił art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z treścią przywołanego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy [...]. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza zaś, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez dany organ w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej (względnie bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania) na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r.; sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Faktem jest, że w następstwie wezwania z dnia 11 lipca 2024 r. organ nie przedłożył dokumentu potwierdzającego bezpośrednio skuteczność doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek dostępowy datowanej "[...] maja 2024 r.". Należy jednakże podkreślić w sposób stanowczy, że okoliczność ta wbrew zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej nie determinowała samoistnie uwzględnienia złożonej skargi, bowiem niezależnie od zapatrywań wyrażonych w tej kwestii (to jest doręczenia odpowiedzi na wniosek dostępowy datowanej "[...] maja 2024 r.") Sąd pierwszej instancji przyjął zasadnie, że niekwestionowany (przyznany przez organ) brak podpisu na odpowiedzi na wniosek dostępowy datowanej "[...] kwietnia 2024 r." przesądza o tym, że w dacie wniesienia skargi (11 kwietnia 2024 r.) skarżący kasacyjnie organ pozostawał w bezczynności. Za nieskuteczne uznać także należy analizowane zarzuty w zakresie w jakim odnoszą się one do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z treścią tych zarzutów należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt: II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bezskutecznym. Należy jednakże zaznaczyć, że uznanie bezskuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest jednoznaczne - jak wskazano na wstępie rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia - z podzieleniem stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie tego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej winna nastąpić w formie zwykłego pisma, a nie w formie decyzji administracyjnej. Odnosząc się dalej do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, w którego warstwie opisowej autor skargi kasacyjnej wskazał art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Do tego zmierza w istocie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która usiłuje wykazać, że jeżeli Sąd pierwszej instancji widzi potrzebę wykazania istotnych w sprawie okoliczności, to winien uczynić to na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W przypadku skarg na bezczynność istotne znaczenie ma data wniesienia skargi (w perspektywie oceny stanu zarzucanej bezczynność w dacie wniesienia skargi) oraz data wyrokowania (w perspektywie oceny stanu trwałości zarzucanej bezczynności jak i zastosowania regulacji art. 149 § 1 pkt 1 albo pkt 3 P.p.s.a.). W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2016 r.; sygn. akt I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r.; sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 17 grudnia 2015 r.; sygn. akt II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania poprzedzającego postępowanie sądowe jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a. z urzędu skoro organ nie wykonał w pełni wezwania z dnia 11 lipca 2024 r., tzn. nie przedłożył do akt sądowych dokumentu potwierdzającego bezpośrednio skuteczność doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek dostępowy datowanej "[...] maja 2024 r.". Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł nadto determinować zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., który został wskazany w warstwie opisowej analizowanego zarzutu ma charakter ogólny (blankietowy). Przepis ten do zakresu kognicji sądu administracyjnego zalicza bezczynność organu przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. Nie ma tym samym podstaw do uznania, że przepis ten odnosi się do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r.; sygn. akt I OSK 266/08). Co istotne, strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji instancji dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, to nie można sądowi stwierdzającemu bezczynność oraz oceniającemu jej charakter i zakres zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu. Podkreślenia nadto wymaga, że zarzut ten w warstwie formalnej został błędnie skonstruowany, gdyż art. 149 § 1 P.p.s.a. podzielony jest na trzy odrębne punkty, a art. 151 P.p.s.a. nie stanowił w ogóle podstawy orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 u.d.i.p. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia. Co oczywiste, obowiązki określone w art. 12 ust. 1 u.d.i.p. mają na celu zindywidualizowanie zobowiązanego podmiotu i osób działających w jego imieniu, udostępniających informację oraz osób odpowiedzialnych za jej wytworzenie lub treść. W doktrynie prawa podniesiono zasadnie (zob. E. Jarzęcka-Siwik [w:] A. Piskorz-Ryń (red.) i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex/el 2025; komentarz do art. 12), że wskazanie tożsamości osób, o których mowa w tym przepisie, powinno obejmować imię, nazwisko i funkcję lub stanowisko osoby wytwarzającej lub odpowiadającej za treść informacji, albo udostępniającej informację. Dopuszczalne jest nadto oznaczenie informacji poprzez opatrzenie pisma nagłówkiem wraz z danymi adresowymi podmiotu oraz podpisane go przez osobę uprawnioną do reprezentacji tego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, pismo stanowiące odpowiedź na wniosek dostępowy nie zostało w ogóle podpisane przez piastuna organu albo przez działającego z upoważnienia organu pracownika. Tym samym, niezależnie od racji merytorycznych nie było jakichkolwiek podstaw do uznania, że organ skutecznie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek dostępowy skarżącego (przed datą wniesienia skargi jak i po tej dacie). Mając zaś na uwadze w argumentację Sądu pierwszej instancji co do formy w jakiej organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z odwołaniem się do nadużycia prawa do informacji publicznej podkreślenia wymaga, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej (zob. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2023 r. (sygn. akt III OSK 7440/21) prawodawca nie uczynił tego zwłaszcza w treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r.; sygn. akt III OSK 7265/21). Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12). Należy mieć nadto na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Co oczywiste, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć nadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12). W orzecznictwie sądowym wyrażono nadto w pełni zasadne zapatrywanie, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe zapatrywania, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej skonstatować należy - wbrew zapatrywaniem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: cytowane wcześniej orzeczenia oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwe zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji działania organu, który z powołaniem się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej wygenerował zwykłe pismo odmawiające udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Zasadnym jest w tym miejscu podkreślenie, że na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, niezależnie od tego, że formalnie skuteczne zakomunikowanie stanowiska organu względem skarżącego w terminie wynikającym z regulacji u.d.i.p. nie miało miejsca. Umożliwić to może dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Uwzględniając przedstawioną powyżej argumentację Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w sentencji zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.