III OSK 300/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Skawina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 157/24 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skawina w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 157/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skawina w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1, § 1a oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy Skawina dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. S. z 21 czerwca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej (pkt I), stwierdził, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Skawina nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Skawina do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku M. S. z 21 czerwca 2024 r. o udzielenie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (pkt III) oraz zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy Skawina na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 21 czerwca 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dot. przeprowadzonego postępowania przetargowego na wykonanie zadania pn.: "Modernizacja Stadionu Miejskiego w Skawinie" (postępowanie nr ZP.272.11-2.1N.2023). Skarżący zażądał przesłania skanów wskazanych we wniosku dokumentów dotyczących nawierzchni poliuretanowej, zaoferowanej do przetargu przez firmę G. Sp. z o.o. w tym m.in. (a) autoryzacji producenta nawierzchni poliuretanowej wystawionej na wykonawcę (lub podwykonawcę wskazanego w ofercie, który wykona tę nawierzchnię) z określeniem nazwy inwestycji i gwarancji producenta na komponenty składowe systemu nawierzchni; (b) certyfikatów WA lub lAAF, potwierdzających spełnienie wszystkich minimalnych wymaganych parametrów dotyczących nawierzchni poliuretanowej określonych w dokumentacji przetargowej, za który firma G. Sp. z o.o. otrzymała w postępowaniu przetargowym 20 punktów; (c) karty technicznej systemu potwierdzającą spełnienie wszystkich wymaganych parametrów dla nawierzchni poliuretanowej określonych w dokumentacji przetargowej lub badania laboratorium lAAF/WA także potwierdzające spełnienie tych wymagań. A ponadto skanów dokumentów dotyczących nawierzchni z trawy syntetycznej, zaoferowanej do przetargu przez firmę G. Sp. z o.o. w tym m.in.: (a) Karty technicznej nawierzchni z trawy syntetycznej; (b) aktualnego atestu PZH dla trawy, maty i granulatu; (c) badań laboratoryjnych nawierzchni potwierdzających minimalne wymagane parametry systemu nawierzchni oraz spełnienie wymogów FIFA Guality Programme for Football Turf na poziomie min. FIFA OUALITY (manual 2015) z określeniem wszystkich elementów systemu nawierzchni (trawa, mata, granulat EPDM z recyklingu) wykonanych przez autoryzowane przez FIFA laboratorium; (d) wyników badania na zgodność PN-EN 15330-1 w celu potwierdzenia pozostałych parametrów poza minimalnymi wymaganiami dotyczącymi nawierzchni z trawy syntetycznej; (e) dokumentu potwierdzającego posiadanie przez producenta sztucznej trawy statusu Licencjobiorcy FIFA; (f) raportu z badania niezależnego instytutu potwierdzającego, że nawierzchnia z trawy syntetycznej, nadaje się do ponownego przetworzenia (recyklingu). Ponadto zażądał udzielenia informacji dot. zdarzeń po zawarciu umowy, w szczególności czy umowa została wykonana w ciągu 13 miesięcy, czy doszło do zmiany nawierzchni. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Żądane informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej "u.d.i.p."). Informację publiczną stanowi zarówno oferta złożona przez kontrahenta, który następnie został wyłoniony jako zwycięzca w przetargu publicznym, jak i stanowiące część materiału dowodowego dokumenty złożone w toku postępowania prowadzonego przed podmiotem publicznym. Wszystkie informacje dotyczące gospodarowania majątkiem publicznym są informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ pozwalają na skuteczną kontrolę, a następnie na ocenę, w jaki sposób dane podmioty wykonujące zadania publiczne, gospodarują środkami publicznymi. Sąd I instancji zwrócił uwagę na niekonsekwencję stanowiska organu, który twierdził, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a jednocześnie podnosił zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponadto, w razie uznania, że żądanie danej informacji publicznej stanowi nadużycie prawa, odmowa udzielenia takiej informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę, iż organ nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji odmownej, zdaniem Sądu I instancji w sprawie doszło do bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 21 czerwca 2024 r. Jednocześnie bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nieudostępnienie żądanych informacji nie było lekceważeniem ustawowych obowiązków organu, ani też praw obywatelskich. Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt 1), tj.: a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje, o których udostępnienie wnosi wnioskodawca w piśmie z 21 czerwca 2024 roku, stanowią informacje publiczne w rozumieniu ustawy, podczas gdy żądane w nim informacje wcale nie posiadają przymiotu informacji publicznych, ponieważ: 1) nie dotyczą one spraw publicznych, 2) nie każdy dokument, nawet wytworzony w związku z przetargiem publicznym, posiada walor informacji publicznej, a to ze względu na cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, którym nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów zarobkowych indywidualnego podmiotu, b) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy organ nie pozostawał w stanie bezczynności rozumianej jako niepodjęcie odpowiednich działań uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, albowiem w niniejszej sprawie ustawa nie znajduje zastosowania, wobec czego organ nie miał obowiązku udostępnienia informacji lub odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji, a samo poinformowanie wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej należy uznać za właściwe działanie organu, c) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy organ nie pozostawał w stanie bezczynności rozumianej jako niepodjęcie odpowiednich działań uregulowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, albowiem w niniejszej sprawie ustawa nie ma w ogóle zastosowania, wobec czego organ nie miał obowiązku udostępnienia informacji lub odmowy udostępnienia w drodze decyzji, a samo poinformowanie wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej należy uznać za właściwe działanie organu. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania (pkt 2), tj.: a) art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie skarga na bezczynność nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia do właściwego organu – co stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi, tzn. stanowi przesłankę niedopuszczalności wniesienia skargi i konieczność jej odrzucenia, b) art, 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie i rozważenie stanu faktycznego, w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu, iż w niniejszej sprawie organ nie pozostał w stanie bezczynności, ponieważ: 1) ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała zastosowania; 2) organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi i poinformował wnioskodawcę, w drodze czynności materialno-technicznej, o swoim stanowisku, c) art. 149 § 1 pkt 1) oraz 3) p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność z 19 lipca 2024 roku mimo, że nie powinna ona być merytorycznie rozpoznawana, ponieważ podlegała odrzuceniu na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., d) art. 149 § 1 pkt 1) oraz 3) p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność z 19 lipca 2024 roku, podczas gdy w niniejszej sprawie organ nie pozostał w stanie bezczynności, ponieważ: 1) ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała zastosowania; 2) nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi i poinformował wnioskodawcę, w drodze czynności materialno-technicznej, o swoim stanowisku, - które to uchybienia w ocenie organu miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały błędnym uznaniem przez Sąd, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, co z kolei stało się podstawą do błędnego stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenie skargi. Ewentualnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy Skawina od M. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia przez wniesienie ponaglenia. Niezależnie od powyższego, w ocenie organu uzyskanie żądanych informacji zmierza do zaspokojenia indywidualnych potrzeb wnioskodawcy i z tego powodu nie ma podstaw do zastosowania u.d.i.p. Organ podkreślił, że pismem z 5 lipca 2024 r. poinformował wnioskodawcę, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, uzasadniając swoje stanowisko i wypełniając w ten sposób obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegającego na ich niezastosowaniu i nieodrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej pomimo zaistnienia ku temu przesłanek w postaci złożenia skargi na bezczynność bez wcześniejszego wniesienia ponaglenia do właściwego organu, co - zdaniem skarżącego kasacyjnie Burmistrza - czyniło wniesioną w analizowanej sprawie skargę, niedopuszczalną, Rozpatrując tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, iż możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona co do zasady od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Pogląd ten nie był kwestionowany przed nowelizacją p.p.s.a. dokonaną 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – dalej: ustawa zmieniająca, i zachowuje aktualność. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. przez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (zob. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; wyrok NSA z 19 września 2019 r., I OSK 525/18). W niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu wniesiona została pismem z 19 lipca 2024 r. Jak wynika z uzasadnienia skargi, powodem jej wniesienia był brak rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 21 czerwca 2024 r. Wobec powyższego uznać należało, że wniesienie przedmiotowej skargi na tym etapie postępowania, nie wymagało uprzedniego złożenia ponaglenia, skoro podstawą rozpoznania wniosku 21 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej były przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. A w konsekwencji niezasadny jest również zarzut nr 2) a) naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. ponieważ skarga była dopuszczalna i mogła być rozpoznana merytorycznie zatem przepisy te mogły być zastosowane. Niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust 1 u.d.i.p. Analiza treści tego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że zakwestionowano: po pierwsze że wnioskowane informacje dotyczą spraw publicznych (nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej), po drugie, takie rozumienie powyższego przepisu, według którego informacja o sprawach publicznych nie traci charakteru informacji publicznej ze względu na cel dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę tj. zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla celów zarobkowych indywidualnego podmiotu. W odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. będącego następstwem jego błędnej wykładni, należy wyjaśnić, że przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu (celu) wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17). Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego. Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z 3 października 2013 r., II OSK 742/13; z 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021). Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko organu, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powoływane przez organ poglądy orzecznictwa mogą skłaniać do wniosku, że podziela on pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Poglądy takie zaprezentował NSA w wyrokach z 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej" chociaż niewyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca udostępnienia informacji publicznej domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych. Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami. Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528) i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy. Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych. Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) - z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego. Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym. O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej. Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21, 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieskuteczny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim zakwestionowano w nim prawidłowość zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. będącego konsekwencją jego błędnej wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony. Skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 1 ust. 1 upatruje ewentualnie w błędnym przyjęciu przez Sąd, że skarżący składając wniosek z 21 czerwca 2024 r. nie nadużył prawa dostępu do informacji publicznej, podczas gdy zdaniem organu wniosek ten służy do wykorzystania informacji w prowadzonej działalności gospodarczej i wskazuje na chęć uzyskania wiedzy dotyczącej wykonywania działalności przez konkurentów wnioskodawcy a tym samym nie stanowi informacji publicznej i nie może być załatwiony w trybie przepisów u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zatem ocenę konkretnych zachowań skarżącego, które w jej przekonaniu świadczą o nadużywaniu prawa dostępu do informacji publicznej. Tymczasem Sąd I instancji stwierdził, że gdyby organ uznał, że żądanie udostępnienia informacji publicznej stanowi nadużycie prawa dostępu do takich informacji, to odmowa udzielenia takiej informacji publicznej winna zostać dokonana w decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej wydanej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Uzasadnienie tej części omawianego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest ściśle powiązane z zarzutami naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do niech łącznie. Istota zarzutów naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p i art. 16 ust. 1 u.d.i.p sprowadza się do twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że prawidłową formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji, ponieważ żądana informacja nie stanowi informacji publicznej a wówczas nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym nie wydaje się decyzji. Taką informację zawarł organ w piśmie z 5 lipca 2024 r. Bezskuteczność tych zarzutów wynika z następujących powodów. Po pierwsze, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2" ma przede wszystkim charakter procesowy, a zatem co do zasady jego naruszenie nie podlega kwestionowaniu w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej. Po drugie, nawet jeśli przyjąć, że z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika również norma kształtująca w czasie sposób korzystania z kompetencji do udostępniania informacji publicznej, a zatem norma ta ma również aspekty materialnoprawne, to w realiach niniejszej sprawy zarzut jej naruszenia nie mógłby odnieść skutku skoro sprowadza się do zakwestionowania ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. oceny treści pisma z 5 lipca 2024 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kontekście zachowania skarżącego jako wypełniającego przesłanki nadużywania prawa. Po trzecie wreszcie, nie jest prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym właściwą formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji w formie zwykłego pisma. Forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko (decyzja z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. czy pismo), wymaga uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21). Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym (przykładem posługiwania się przez ustawodawcę kategorią nadużycia prawa może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 931, zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), a zatem skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero w dalszej kolejności w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z: 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23 (pub. ONSAiWSA nr 1 z 2025 r. poz. 9) 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). Podsumowując powyższe, nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.ip. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, niezależnie od nieskuteczności spowodowanej wadliwością konstrukcyjną zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2) b)) i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. (pkt 2) d)), ich bezzasadność jest bezpośrednią konsekwencją zajętego wyżej stanowiska. Wynika z niego, że do rozpoznania wniosku skarżącego z 21 czerwca 2024 r. mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej a w sytuacji przyjęcia, że wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, do uchylenia się od zarzutu bezczynności niewystarczające było poinformowanie wnioskodawcy o stanowisku organu pismem z 5 lipca 2024 r. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.