III OSK 7636/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 835/21 w sprawie ze skargi P. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia zasadniczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 835/21 oddalił skargę P. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 5 stycznia 2021 r. nr 19 w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia zasadniczego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 14 lipca 2020 r. kierownik Sekcji [...] Szkoły Policji w P. wystąpił do Komendanta Szkoły Policji w P. (dalej: "organ I instancji") o przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego przez asp. P. S. (dalej: "skarżący") - asystenta Sekcji [...] Szkoły Policji w P. Wnioskodawca podał, że skarżący uległ wypadkowi w służbie w dniu [...] kwietnia 2020 r. i od tego czasu nieprzerwanie przebywa na zwolnieniu lekarskim. Ostatnie zaświadczenie lekarskie o niezdolności skarżącego do służby wystawione przez lekarza ortopedę na okres od 24 czerwca do 23 lipca 2020 r. w poz. 16 – wskazania lekarskie, zawiera cyfrę 2 – "chory może chodzić". W dniu 17 lipca 2020 r. podczas kontroli prawidłowości wykorzystywania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego, upoważnieni pracownicy Szkoły Policji w P. ustalili, że P. S. nie przebywa w miejscu wskazanym w zaświadczeniu lekarskim o czasowej niezdolności do służby (ul. [...], P.), lecz zgodnie z oświadczeniem K. G. (teścia skarżącego) w S. (który podpisał protokół z kontroli nie wnosząc zastrzeżeń). Skarżący w tym samym dniu skontaktował się telefonicznie ze swoim bezpośrednim przełożonym - kierownikiem Sekcji [...] Szkoły Policji w P., który uczestniczył w kontroli i wyjaśnił, że przebywa nad morzem (notatka urzędowa z 23 lipca 2020 r.). W dniu 4 sierpnia 2020 r., po otrzymaniu zawiadomienia z 28 lipca 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego, P. S. zapoznał się z aktami sprawy i nie zgłosił żadnych uwag do zebranego materiału dowodowego. Następnie, w trakcie przesłuchania w charakterze strony w dniu 7 sierpnia 2020 r. oświadczył, że w dniu kontroli był w S., gdzie stosował się do zaleceń lekarza oraz wyjaśnił, że z uwagi na okres urlopowy nie ma dostępu do lekarza i dokumentacji medycznej. W trakcie kolejnego przesłuchania (w dniu 18 sierpnia 2020 r.) stwierdził, że z uwagi na okres wakacyjny i ograniczenia w działalności podmiotów leczniczych w związku z epidemią, nie mógł znaleźć rehabilitacji w miejscu zamieszkania i dlatego (nieskutecznie) poszukiwał jej w S., a także że wyjazd nad morze konsultował ze swoim lekarzem. Komendant Szkoły Policji w P. rozkazem personalnym z 14 października 2020r., wydanym na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 3, ust. 7, ust. 13 i ust. 14 oraz art. 121f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji"), stwierdził utratę przez P. S. prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego (24 czerwca - 23 lipca 2020r.) w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego. Od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 29 października 2020 r. skarżący złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 5 stycznia 2021 r. nr 19, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Na powyższy rozkaz personalny P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę P. S. uznając, że zaskarżony rozkaz personalny został wydany zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że z przepisów ustawy o Policji wynika, że policjant ma obowiązek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób zgodny z jego celem (art. 121e ust. 3 i 7). Tym celem jest oczywiście odzyskanie zdolności do służby. Policjant korzystający ze zwolnienia lekarskiego powinien więc podejmować starania zmierzające bezpośrednio do odzyskania zdrowia (leczenie, rehabilitacja). Przede wszystkim jednak ma obowiązek powstrzymywania się od zachowań, które co najmniej utrudniają czy opóźniają proces regeneracji organizmu po przebytym urazie lub chorobie. Inaczej mówiąc, zarówno według wiedzy medycznej, jak i nawet w przekonaniu powszechnym mogą szkodzić rekonwalescencji. Za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego rozumiane przez ustawodawcę jako wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem (art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji) należy zdaniem Sądu uznać tylko takie zachowanie, które w indywidualnym przypadku jest sprzeczne z tym, czemu ma służyć zwolnienie od obowiązków służbowych osoby niezdolnej do pełnienia służby z powodu jej stanu zdrowia. Sąd I instancji stwierdził, że okres zwolnienia lekarskiego nie może być zatem traktowany jak każdy inny czas wolny od pracy (służby), z którego osoba korzystająca ze zwolnienia może swobodnie gospodarować, w sposób zależny wyłącznie od jej woli. Z tego względu stosownie do rodzaju i stopnia schorzenia aktywność w okresie zwolnienia lekarskiego powinna ulec ograniczeniu do czynności niezbędnych do zaspokojenia zwykłych potrzeb życiowych i nieszkodzących rekonwalescencji. O wykorzystaniu zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem nie świadczy więc np. sama nieobecność chorego w deklarowanym miejscu pobytu (tę okoliczność podkreśla organ) ani to, że opuszczenie miejsca pobytu nie przyczyniło się do poprawy jego stanu zdrowia. Kryterium oceny zaistnienia tej przesłanki pozbawienia prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego jest bowiem negatywny, niekorzystny wpływ określonego zachowania na przebieg odzyskiwania zdolności do służby. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy dostatecznie uzasadniły swoją ocenę, że wyjazd skarżącego z P. do S. pozostawał w kolizji z celem zwolnienia lekarskiego udzielonego mu w związku z doznaną, w wyniku wypadku, kontuzją nogi. Stwierdzenie to można odnieść zarówno do samej podróży, w sumie ponad 500 km i ponad 6 godzin jazdy samochodem. Taki wyjazd (nawet jak skarżący podróżował w charakterze pasażera) można uznać za wyczerpujący i niewskazany dla osoby z niesprawną nogą i przez to mogący mieć negatywny wpływ na przebieg jej leczenia i rehabilitacji. Trzeba dodać, że wyjazd skarżącego do S. był niezgodny z udzielonymi mu zaleceniami lekarskimi. Organ I instancji ustalił też, że lekarz wystawiający skarżącemu zwolnienie lekarskie nie zalecał mu wyjazdu nad morze. W ocenie Sądu nie mogą podważyć oceny organów co do podstaw pozbawienia skarżącego prawa do wynagrodzenia za okres zwolnienia lekarskiego jego wyjaśnienia dotyczące intencji tego wyjazdu (rehabilitacja). Są one bowiem gołosłowne, niepoparte żadnymi konkretnymi informacjami mogącymi wskazywać, że rzeczywiście wyjechał z zamiarem skorzystania z rehabilitacji i faktycznie o taką rehabilitację się starał. Najlepiej świadczy o tym fakt, że skarżący przyznał, że nie pamięta placówek w których szukał pomocy medycznej w S. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd kontrolując zaskarżony rozkaz personalny w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), stwierdził, że nie ma podstaw do jego uchylenia lub orzeczenia o nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwana dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") - przez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego pobranego bez podstawy prawnej. 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - przez błędne ustalenie co do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą, a zwłaszcza czy skarżąca działała ze świadomością bezprawnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 5 stycznia 2021 r. nr 19 w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia zasadniczego. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W tym kontekście jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. "przez błędne ustalenie co do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą, a zwłaszcza czy skarżąca działała ze świadomością bezprawnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego". Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotem postępowania podlegającego kontroli sądowej było pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia zasadniczego, a nie kwestie związane z bezprawnym pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego przez "skarżącą". Nadto WSA w Warszawie orzekał na podstawie art. 151 p.p.s.a., a więc nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie sposób mu zarzucić naruszenia tego przepisu. Jednocześnie sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Tym wskazanym przez skarżącego kasacyjnie przepisem był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który jak wskazano wyżej nie stanowił podstawy wyrokowania i nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych "przez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego pobranego bez podstawy prawnej". Podobnie jak przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania, zauważyć należy, że WSA w Warszawie orzekał na podstawie art. 151 p.p.s.a., a więc nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nie sposób mu zarzucić naruszenia tego przepisu. Co więcej przedmiotem postępowania podlegającego kontroli sądowej było pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia zasadniczego, a nie kwestie związane ze zwrotem "świadczenia pielęgnacyjnego pobranego bez podstawy prawnej." Zarzut naruszenia prawa materialnego nie został szerzej rozwinięty i uargumentowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W kontekście tej podstawy kasacyjnej znalazło się tam tylko jedno zdanie, iż "naruszenie, przez organy obu instancji, przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 121e ust. 3 i ust. 7 ustawy o Policji – poprzez nieuwzględnienie, iż kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę aktywności fizycznej, szczególnie jeśli ma ona charakter odstresowujący, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, iż skarżący w okolicznościach tej sprawy utracił prawo do uposażenia za cały okres niezdolności do służby, wobec wykorzystania tego okresu niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego." Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak, czy naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego nastąpiło poprzez błędną ich wykładnię, czy niewłaściwe ich zastosowanie – co w zasadzie uniemożliwia dokonanie kontroli przez NSA. Ponieważ nie zostało wskazane na czym polegało błędne rozumienie przytoczonych przepisów przez Sąd I instancji oraz jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, to można byłoby jedynie przyjąć, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o ich niewłaściwe zastosowanie. Jednak należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych (tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.