I SA/Bk 93/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz strony skarżącej B. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. kwotę 31.069 zł (słownie: trzydzieści jeden tysięcy sześćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ś. Spółka Jawna (przekształcona [...] marca 2013 r. w: B. Sp. z o.o. sp. k., dalej jako: "spółka", "skarżąca") złożyła [...] maja 2010 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. Po rozpatrzeniu akt sprawy, w dniu [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2010 na kwotę 1.882.607,75 zł. W latach następnych spółka składała wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności. Na 2011 r. – decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...], przyznano jej płatności na kwotę 2.063.253 zł (przyznana płatność została zwiększona o kwotę 4.000 zł przeznaczoną na refundacje kosztów transakcyjnych). Dnia [...] lutego 2013 r. spółka dokonała dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2010 i 2011. Decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], przyznano spółce płatności na rok 2012 r. na kwotę 2.033.311,40 zł. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2011 r., nr [...], przyznającej płatność rolnośrodowiskową na rok 2011. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1998/14, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję z [...] lipca 2015 r., którą przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w pomniejszonej wysokości, tj. 1.650.602,40 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] października 2015 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 5361/16, NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku oddalającego skargę na tę decyzję. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], przyznano spółce płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w kwocie 2.033.311,40 zł. Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], przyznano skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2014 na kwotę 1.540.509,85 zł. Organ odwoławczy utrzymał w mocy te rozstrzygnięcie decyzją z [...] maja 2015 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2807/16, NSA uchylił wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę na ww. decyzję oraz uchylił zaskarżoną decyzję. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wystosował do spółki zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji nr [...] z [...] stycznia 2011 r., decyzji nr [...] z [...] grudnia 2011 r., decyzji nr [...] z [...] lutego 2013 r. oraz decyzji nr [...] z [...] stycznia 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. [...] listopada 2015 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 1.665.136,22 zł Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w B. W dniu [...] stycznia 2016 r. organ ponownie przesłał zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji (o numerach j. w.) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Po rozpatrzeniu sprawy [...] lutego 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 1.665.136,25 zł Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w roku 2011 powierzchnia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w pakiecie 2 uległa zmniejszeniu do powierzchni 1.188,60 ha, tj. o 126,89 ha, a w pakiecie 5 o powierzchnię 126,89 ha została zmniejszona powierzchnia realizacji zobowiązania. W tym samym roku została dokonana zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 5 polegająca na zwiększeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego o pow. 254,56 ha. Następnie w roku 2012 powierzchnia pakietu 5, wariant 5.1, uległa zmniejszeniu do 1.436,94 ha. W 2014 r. przeprowadzono kontrolę zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.). W jej wyniku stwierdzono zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania w pakiecie 2, wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 1.166,45 ha i w pakiecie 5, wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 1.411,63 ha. Stwierdzone rozbieżności między powierzchnią zadeklarowaną przez wnioskodawcę a powierzchnią referencyjną poskutkowały wyliczeniem przez organ kwot nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2013. Organ wskazał, że kolejnym powodem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2013 było stwierdzenie w roku 2014 (w wyniku ww. kontroli) uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych (TUZ) oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody. Skutkowało to nałożeniem na stronę 20-procentowej sankcji na podstawie art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 w zw. z § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Strona złożyła na powyższą decyzję skargę do WSA w Białymstoku. Zaskarżając ją w całości, zarzuciła: a. rażące naruszenie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") - poprzez kolejne wszczęcie postępowania administracyjnego nr [...] z [...] stycznia 2016 r., tj. w sprawie nienależnie pobranych środków przez skarżącą za lata 2010, 2011, 2012, 2013, mimo niezakończenia decyzją ostateczną (cały czas jest wszczęte postępowanie administracyjne) postępowania na mocy zawiadomienia nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. w tej samej sprawie, tj. w sprawie nienależnie pobranych środków przez skarżącą za lata 2010, 2011, 2012, 2013; b. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 21 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) - poprzez wydanie decyzji z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2016 r., nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, mimo że przedmiotowa sprawa poprzednio zawisła i nie została zakończona decyzją ostateczną na mocy zawiadomienia nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. w tej samej sprawie, tj. w sprawie nienależnie pobranych środków przez skarżącą za lata 2010, 2011, 2012, 2013; c. naruszenie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności niezasadne przyjęcie, że przepis ten umożliwia zastosowanie względem skarżącej 20-procentowej sankcji (pomniejszenia przyznanej płatności) za lata ubiegłe, tj. za lata 2011-2013, podczas gdy z brzmienia przepisu wynika, że reguluje on zwrot przyznanej płatności w wysokości odpowiadającej powierzchni działki objętej zmniejszeniem, w wyniku czego doszło do błędnego i bezpodstawnego wyliczenia nienależnie pobranych kwot i niezasadnego żądania zwrotu 1.665.136,22 zł; d. naruszenie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności niezasadne przyjęcie, wbrew ugruntowanej linii orzeczniczej, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do nakładania sankcji za lata poprzednie, podczas gdy w rzeczywistości jest to jedynie regulacja o charakterze kompetencyjnym, a podstawą stosowania sankcji powinny być konkretne uregulowania prawodawstwa krajowego; e. naruszenie art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w niniejszej sprawie płatność za rok 2011 została dokonana w wyniku bezspornego zaniedbania ARiMR, błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, i dodatkowo o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1998/14 (stwierdzenie nieważności decyzji w związku z wydaniem jej przez organ z rażącym naruszeniem prawa); f. naruszenie art. 80 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm.) oraz jego preambuły, akapit 30 i 94, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na zastosowaniu wobec skarżącej sankcji, mimo że w niniejszej sprawie niedotrzymanie zobowiązania PRŚ za rok 2010 (naliczona kwota zwrotu 31.446,09 zł) jest nierozerwalnie związane z płatnością za rok 2011, która została dokonana w wyniku bezspornego zaniedbania ARiMR, błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, i dodatkowo o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności o czym świadczy wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1998/14 (stwierdzenie nieważności decyzji w związku z wydaniem jej przez organ z rażącym naruszeniem prawa); g. naruszenie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz jego preambuły, akapit 30, i art. 94, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na uznaniu, że dokonane przez skarżącą wycofanie części zadeklarowanych działek w roku 2011 było działaniem uprawniającym do zastosowania wobec niej sankcji 20-procentowej obniżki płatności, podczas gdy ustawodawca unijny dopuszcza dokonywanie przez rolnika zmian do wniosków i ich wycofywania i wprost wskazuje, że sankcje w takim przypadku nie mają zastosowania; h. naruszenie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, poprzez jego błędne zastosowanie w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego aktu w związku z nałożeniem na odwołującego sankcji za przewinienie, które nie miało miejsca, tj. za zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych za rok 2012 i 2013, mimo że w tych latach bezspornie z wydanych decyzji wynika, że do zmniejszenia powierzchni nie doszło; natomiast w roku 2014 doszło do "zmniejszenia powierzchni", która jest wyłącznie konsekwencją własnych działań ARiMR, tzn. wyznaczenia nowej tzw. powierzchni PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza); i. naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z nałożeniem na odwołującego sankcji za przewinienie, które nie miało miejsca, tj. za zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych za rok 2012 i 2013, mimo że w tych latach bezspornie z wydanych decyzji wynika, że do zmniejszenia powierzchni nie doszło; natomiast w roku 2014 doszło do "zmniejszenia powierzchni", która jest wyłącznie konsekwencją własnych działań ARiMR, tzn. wyznaczenia nowej tzw. powierzchni PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza); j. naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, że mimo stanowiska Prezesa ARiMR z 25 września 2013 r. w sprawie odstąpienia od stosowania sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku zmiany PEG-u - w takim przypadku ARiMR jednak sankcję stosuje; k. naruszenie art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni w przypadku zmiany PEG-u przez ARiMR niż to wynika ze stanowiska Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2013 r.; l. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny stanu faktycznego w szczególności faktu, że zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie skarżącej w 2014 r. nastąpiło wyłącznie w konsekwencji własnych działań ARiMR, tzn. wyznaczenia nowej tzw. powierzchni PEG, oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do faktu, kiedy nastąpiły "zmniejszenia" oraz czy wynikały one z winy skarżącej, co skutkowało nałożeniem nieuprawnionej sankcji za lata 2011-2013; m. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nałożenie na skarżącą sankcji za rok 2011 w wysokości 412.650,60 zł za wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której została przyznana płatność, mimo że sankcja z tego tytułu nie została przewidziana obowiązujących przepisach prawa. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 31 sierpnia 2016 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 541/16, sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1389/18, NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu administracji publicznej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że w tej samej sprawie toczyły się dwa odrębne postępowania administracyjne, nie jest prawidłowe. Pismo Kierownika BP ARiMR w B. z [...] stycznia 2016 r. jest bowiem sprostowaniem zawiadomienia z [...] sierpnia 2015 r. z uwagi na oczywistą omyłkę pisarską, co zostało wyraźnie stwierdzone w ww. piśmie, a nie zawiadomieniem o wszczęciu odrębnego postępowania w tej samej sprawie. Wobec tego, sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i decyzji go poprzedzającej, w związku z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe stanowiło podstawę do zwrotu sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania sądowi wyrokiem NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1389/19, wydanym na skutek skargi kasacyjnej organu od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 541/16. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p. p. s. a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W związku z tym, że NSA stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, sąd pierwszej instancji obowiązany jest przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazać trzeba, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Granicą praw i obowiązków sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów, należy uznać, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, z tym że zarzuty skargi dotyczące braku uprawnienia organu do wydania rozstrzygnięcia są, z uwagi na przywoływane orzeczenie NSA - niezasadne. Zasadne natomiast okazały się zarzuty skargi kwestionujące brak uprawnienia organu do zastosowania w sprawie 20-procentowej sankcji. Postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2013, przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.). Wypłacone stronie środki na realizację programu rolnośrodowiskowego pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych. Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem niniejszego postępowania jest więc zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres. Skład orzekający zauważa, że kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanego postępowania ma fakt, że wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2807/16, NSA uchylił zarówno wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 772/15, oddalający skargę, jak i zaskarżoną decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej spółce w pomniejszonej wysokości na rok 2014. W uzasadnieniu NSA wskazał m.in., że jeśli rzeczywista powierzchnia trwałych użytków zielonych (TUZ) zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej nie uległa zmianie, ale w wyniku nowych, bardziej dokładnych pomiarów okazało się, że powierzchnia TUZ jest inna niż zgłoszona, to nie oznacza to, że doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych. Zdaniem NSA, nie można mówić o niezachowaniu TUZ w sytuacji, gdy rolnik użytkuje cały czas te same działki, o tym samym obszarze (zmieniają się tylko wyniki pomiarów) i w ten sam sposób. Do zastosowania 20-procentowego zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego może dojść wyłącznie w przypadku rzeczywistego niezachowania TUZ. Tym samym NSA przesądził, że w sprawie nie było podstaw do nałożenia 20-procentowej sankcji z tytułu niezachowania TUZ w 2014 r. Biorąc powyższe pod uwagę oraz to, że ustalenia faktyczne i prawne będące przedmiotem ww. decyzji z dnia 14 maja 2015 r., w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014, stały się podstawą do zainicjowania i przeprowadzenia postępowania za lata wcześniejsze, tj. 2010-2013, a decyzja ta została uchylona, to tym samym merytoryczne uwagi w zakresie niezachowania TUZ, poczynione przez NSA w cytowanym wyżej wyroku muszą mieć również zastosowanie do rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca w latach 2010-2013 występowała o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). W świetle zaś § 4 ust. 2 pkt 1, 3 i ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone (w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009) oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody; przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są przy tym określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Konsekwencjami stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania może być zmniejszenie, wykluczenie, odzyskiwanie (zwrot) płatności, a ustawodawca odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Instytucje zwrotu płatności i zmniejszenia charakteryzują się innymi przesłankami i ich zastosowanie wymaga ustalania okoliczności faktycznych określonych w regulujących je przepisach. Podstawę prawną instytucji zwrotu i zmniejszenia płatności stanowi § 39 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z powołanymi regulacjami płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji omówionego zobowiązania wiąże się nie tylko z utratą bieżących płatności, ale również z koniecznością zwrotu płatności już wypłaconych. Jest to wynikiem trwałego charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które powinno być prawidłowo realizowane w całym okresie pięcioletnim, na takim samym obszarze, z pewnymi wyjątkami, które w badanej sprawie nie mają zastosowania (§ 39 ust. 4 rozporządzenia). Obowiązek zwrotu płatności za lata poprzednie, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie, znajduje również oparcie w art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich (a takim niewątpliwie jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe), zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 18 ust. 1 ma charakter ogólny i ramowy, a jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią właśnie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4969/16; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Spółka w realiach niniejszej sprawy zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od 2010 r.: w zakresie pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na pow. 1.315,49 ha oraz pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1. – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na pow. 1.315,49 ha. W 2011 r. powierzchnia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uległa zmniejszeniu, a jednocześnie zmieniono zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu 5 poprzez zwiększenie zobowiązania rolnośrodowiskowego o pow. 254,56 ha. Z kolei w roku 2012 powierzchnia pakietu 5, wariant 5.1, uległa zmniejszeniu do 1.436,94 ha. W wyniku, zakwestionowanej przez NSA, kontroli przeprowadzonej w 2014 r. organ stwierdził zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania w pakiecie 2, wariant 2.3. – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 1.166,25 ha i w pakiecie 5, wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 1.411,63 ha. Subsumcja stanu faktycznego ustalonego przez organy w niniejszej sprawie uzasadniała na dzień wydania rozstrzygnięć stwierdzenie, że istniały podstawy do wydania przez organ zaskarżonej decyzji w zakresie nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2013 w myśl § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie pięcioletniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Uczynienie zadość obowiązkom przyjętym w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3030/16). Organ jednak nie mógł przewidzieć i nie przewidział w wydanym rozstrzygnięciu skutku prawnego jaki na rozpoznawaną sprawę może wywrzeć wspomniany wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2807/16, co powinno zostać zweryfikowane w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie mniej jednak, zastrzeżenia sądu w stosunku do kontrolowanej decyzji budzi przede wszystkim zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu § 38 ust. 6 (w obecnym brzmieniu uregulowanie te znajduje się w § 38 ust. 8) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z nim, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. W powołanym przepisie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ustawodawca przewidział sankcję administracyjną skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez właściwy organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. Konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada zaś na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, ścisłego interpretowania znamion deliktu, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Działanie organu mające miejsce w realiach niniejszej sprawy, tj. przyjęcie, że dla zastosowania przedmiotowej 20-procentowej sankcji w stosunku do płatności należnych za lata 2011-2013 wystarczające jest stwierdzenie, że skarżąca nie zachowała na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2014 (co wynika z kontroli przeprowadzonej w tymże roku), należy uznać za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni analizowanych regulacji. W orzecznictwie sądu wyrażono już pogląd, że ww. sankcja może być stosowana jedynie w roku, w którym działanie beneficjenta wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, tj. w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo (zob. wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14; z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 625/14; z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 806/16). Pogląd ten zyskał aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1092/15, stwierdził, że przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (obecnie § 38 ust. 8) ma niewątpliwie charakter jednorazowej sankcji za naruszenie zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyraża się obowiązkiem zmniejszenia płatności przyznawanej za rok, w którym stwierdzono naruszenie (zob. również wyroki NSA: z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1435/18; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 385/15; z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1346/15; z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2457/15; z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 480/17). Tym samym, stosując omawianą sankcję i zmniejszając płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości, organ dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu. W ocenie sądu nie może jednocześnie ostać się argumentacja organu, że usprawiedliwieniem dla zastosowania ww. sankcji także do lat poprzedzających może być treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, który to przepis przewiduje w akapicie drugim, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przytoczonej regulacji nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 tego aktu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Dodać trzeba, że w myśl art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy. Wyrazem implementacji powyższych przepisów aktu unijnego stały się właśnie, o czym była już mowa, przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zaakcentowania wymaga jednak, że odrębnie uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 39 ust. 2 pkt 2), a odrębnie sankcję za niezachowanie trwałych użytków zielonych w danym roku, w którym stwierdzono takie uchybienie (§ 38 ust. 6). Wobec powyższego rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Stwierdzone jednakże w danym roku niezachowanie trwałych użytków zielonych nie może prowadzić do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia. Reasumując, sąd stwierdził zasadność podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, także w powiązaniu z art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Naruszenia te są, zdaniem składu orzekającego, wystarczające do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie za bezprzedmiotowe bądź przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku, dotyczącą w szczególności interpretacji § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ zobowiązany również będzie do oceny wpływu uchylenia przez NSA, wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2807/16 – wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 772/15 oraz decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] maja 2015 r., dotyczącej przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, na które składają się: wpis od skargi (16.652 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (14.400 zł) i opłata od złożonego pełnomocnictwa (17 zł), orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).