II SA/Bk 293/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi H. P. Handel i Usługi Transportowe w Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Podczas kontroli przeprowadzonej u pracodawcy – H. P., prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie handlu i usług transportowych w Ł. w dniach: 29.11; 3, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 17.12.2012 r. stwierdzono następujące naruszenia: - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego w okresie pomiędzy 10.02.2012 a 13.06.2012 w 3 przypadkach; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w okresie od 13.01.2012 do 13.10.2012, w 14 przypadkach; - prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy w okresie od 22.02.2012 do 04.06.2012 w 2 przypadkach; - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w 1 przypadku. Powyższe naruszenia zostały potwierdzone w protokole kontroli z dnia [...].12.2012 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], nałożył na przedsiębiorcę – H. P. karę pieniężną w wysokości 9.150,00 zł. Strona od tej decyzji złożyła odwołanie i zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 19, 107 § 1 k.p.a., art. 89 ust. 1 pkt 6, art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podano, że decyzja narusza art. 107 § 1 k.pa., albowiem nie zawiera oznaczenia organu, który ją wydał. Wskazano, że z przystawionej pieczęci można wnioskować iż decyzja została wydana przez dwa organy Państwową Inspekcję Pracy i inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy. Nadto zarzucono, że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym inspektorzy PIP są uprawnieni jedynie do kontroli zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. Przepis ten określa zakres przedmiotowy kontroli realizowanej przez PIP. Inspektorzy PIP nie są natomiast uprawnieni do kontroli maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu przez kierowców czy też minimalnych okresów wymaganych przerw i odpoczynków – art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Sprawdzenie w przedmiotowej sprawie norm dotyczących czynności prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw i odpoczynków wykracza poza zakres określony w art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy. Nałożenie kary za nieprzestrzeganie tych norm, podczas gdy do kontroli tego zagadnienia inspektorzy PIP nie są umocowani, narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP a także art. 19 k.p.a. Nadto strona podniosła, że z uwagi na specyfikę przewozów zdarzają się sytuacje, których ani przedsiębiorca, ani kierowca nie są w stanie przewidzieć, a które mogą mieć wpływ na poprawną realizację zadania przewozowego. Transport ładunków poza obszar Unii Europejskiej wiąże się z częstymi przestojami w oczekiwaniu na przekroczenie granicy. Wskazano, że przejezdność dróg w okresach zimowych za wschodnią granicą daleka jest od oczekiwań przewoźników i również może mieć niebagatelny wpływ na przebieg pracy kierowcy. W związku z powyższym strona wskazała na celowość zastosowania art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez umorzenie postępowania. Wymienione zarzuty, zdaniem strony, pociągają za sobą naruszenie art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. Okręgowy Inspektor Pracy w B., decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podał, że przedmiotem przeprowadzonej kontroli było sprawdzenie przestrzeganie norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw oraz czasu odpoczynku, na podstawie danych wynikających z wykresówek a także plików cyfrowych z kart kierowców, oraz przestrzeganie przepisów prawa pracy oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. W kwestii zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. wyjaśniono, że organy inspekcji, kontroli i dozoru mają status organów administracji publicznej, gdy przepisy prawa przewidują ich właściwość do wydawania decyzji administracyjnych albo stanowią, że w postępowaniu przed organami inspekcji, kontroli i nadzoru stosuje się przepisy kodeksu (np. art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji). Stosownie zaś do regulacji art. 17 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy organami Państwowej Inspekcji Pracy są: 1). Główny Inspektor Pracy; 2). okręgowi inspektorzy pracy; 3). inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy. Wobec tego, zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przez Państwową Inspekcję Pracy organem l instancji jest inspektor pracy Państwowej Inspekcji Pracy. Nie znajduje więc potwierdzenia zarzut braku oznaczenia organu wydającego decyzję, a wszelkie dywagacje strony mają charakter akademicki. Użyte w art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy sformułowanie "Państwowa Inspekcja Pracy jest organem" oznacza tylko tyle, że PIP jest instytucją powołaną do realizacji określonych zadań. Organem jest podmiot posiadający kompetencje do wydania decyzji. Oczywistym jest, że decyzje są wydawane przez inspektorów pracy. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący braku kompetencji inspektora pracy do kontrolowania przestrzegania norm prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz odpoczynków dobowych i tygodniowych przez kierowców. Wskazano, że przepis art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi klauzulę generalną dotyczącą uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenia przepisów z zakresu przewozów drogowych. Poprzez odwołanie do art. 89 ust. 1 u.t.d. regulacja zakreśla krąg organów właściwych do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć i tym samym sankcjonowania naruszeń ujawnionych w wyniku przeprowadzonych kontroli. Oznacza to, że każdy z organów uprawnionych do kontroli na mocy art. 89 ust. 1 posiada kompetencje do nałożenia kary pieniężnej za poszczególne naruszenia określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 89 ust. 1 u.t.d. jako uprawnionych do kontroli wskazuje: funkcjonariuszy Policji, inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, funkcjonariuszy celnych, funkcjonariuszy Straży Granicznej upoważnionych pracowników zarządców dróg publicznych, inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy upoważnionych pracowników organu wydającego zezwolenie na przewozy regularne i regularne specjalne. Przyjęcie argumentacji strony prowadziłoby do sytuacji, w której jedynie inspektorzy transportu drogowego mieliby realną możliwość kontrolowania przedsiębiorców w zakresie transportu drogowego co jest sprzeczne z wykładnią logiczną i celowościową przepisów. Ograniczenie kompetencji inspektora pracy jedynie do "stwierdzenia, czy dokonywane są zapisy za pomocą urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju" prowadziłoby do absurdu, skoro nie pociągałoby za sobą żadnych konsekwencji. Organ uzasadniając swoją kompetencję przytoczył przepisy Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. nr 72, póz 450), którymi na mocy art. 2 ust. 2 objęta jest również strona. Zgodnie z art. 16 Konwencji przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Wskazano, że Konwencja ta stosowana bezpośrednio w krajowym porządku prawnym obejmuje swym zasięgiem wszystkie podmioty zatrudniające podlegające systemowi inspekcji pracy w Polsce. Zasada objęcia postanowieniami Konwencji wszystkich podmiotów zatrudniających, ma charakter tak trwały jak zapisy obecnej Konstytucji RP. Oznacza to, że bez zmiany Konstytucji RP, która w art. 24 obejmuje ochroną każdą wykonywaną pracę, nie byłoby dopuszczalne wypowiedzenie Konwencji, ponieważ zasadą jest, że każda wykonywana praca podlega ochronie, a organem realizującym w imieniu Państwa te zadania jest Państwowa Inspekcja Pracy, zgodnie ze szczegółowym zakresem jej zadań określonym w ustawie. Praworządność wymaga, aby zgodność z Konwencją wykazywała zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i inne ustawy regulujące zagadnienia objęte jej zakresem przedmiotowym, a w razie takiej niezgodności wykładnia zmierzała do stosowania wymaganego przez Konstytucję prawa międzynarodowego. W konkluzji tej części rozważań stwierdzono, że inspektor pracy wydając decyzję działał na podstawie prawa i w granicach prawa, tak w zakresie przedmiotowym kontroli jak i merytorycznym rozstrzygnięcia. Za bezzasadny tym samym uznano zarzut naruszenia art. 19 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie występują żadne okoliczności ani dowody wskazujące, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszeń, które wystąpiły na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie można było przewidzieć. Organ podniósł, że wyjaśnienie, iż naruszenia mają charakter incydentalny i często są spowodowane czynnikami na które strona nie ma wpływu (warunki atmosferyczne, postoje na przejściach granicznych) nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenie przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego wydawane są w ramach tzw. uznania związanego, które nie zezwala organowi administracji na zastosowanie luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenie drogowe jest oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia czy nastąpiło wykroczenie, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi winę. Istotne jest stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, czy możliwości przyczynienia się do jej powstania. W przedmiotowej sprawie stwierdzono i udokumentowano naruszenia prawa (protokół kontroli z dnia [...].12.2012 r.). Do treści protokołu strona wniosła zastrzeżenia, które częściowo zostały uwzględnione, nie było jednak podstaw do odstąpienia od pozostałych zarzutów, gdyż strona nie przedstawiła żadnych argumentów na tę okoliczność. Strona nie przedstawiła też żadnych dowodów na to, że zostały zapewnione właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiająca przestrzeganie przez kierowców obowiązujących w tym zakresie przepisów, oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego – art. 92b ustawy o transporcie drogowym. W sprawie niniejszej w trakcie kontroli inspektor pracy ustalił, że pracodawca okresowo odbiera od kierowców dane z kart kierowców oraz dane z tachografu cyfrowego, dokonuje okresowych analiz dostarczanych danych. Ponadto zgodnie z oświadczeniem pracodawcy, w sytuacji gdy stwierdzone zostaje naruszenie, analizowane jest ono z kierowcą i są udzielane kierowcom ustne upomnienia. Okoliczności sprawy wskazują jednak, że zastosowane środki nie są skuteczne. W trakcie kontroli inspektor pracy ustalił, że w okresie ostatniego roku pracodawca nie stosował wobec zatrudnionych kierowców żadnych środków dyscyplinarnych w związku z nieprzestrzeganiem przepisanych okresów jazdy, przerw i odpoczynków (w aktach osobowych kierowców, zatrudnionych w kontrolowanym zakładzie pracy, brak jest jakichkolwiek odpisów zawiadomień o ukaraniu pracowników). W tym stanie faktycznym - ze względu na powtarzalność naruszeń przy przekraczaniu granic w związku z transportem ładunków poza obszar Unii Europejskiej - nie można mówić o właściwej organizacji i dyscyplinie pracy. Dodatkowo organ zaznaczył, że w dobie rozwoju usług telekomunikacyjnych pracodawca i jego pracownik są w nieustannym kontakcie. Daje to faktycznie nieograniczone możliwości w zakresie rozstrzygania pewnych sytuacji związanych z organizacją pracy, co niewątpliwie może wpłynąć na zapobieganiu niektórych naruszeń. W związku z powoływaną przez stronę specyfiką przewozów ładunków poza obszar Unii Europejskiej oraz związaną z tym faktem uciążliwościami, jakimi są niewątpliwie przekroczenia granicy organ podkreślił, że obowiązujące regulacje przewidują możliwość niezastosowania się do przepisów w zakresie norm prowadzania pojazdu oraz obowiązkowych przerw i odpoczynków, ale jest ona obwarowana konkretnymi obowiązkami: - art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15.03.2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L.102/1 z 11.04.2006 r.) który stanowi, że "pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój"; - art. 9 załącznika do oświadczenia rządowego z 30.08.1999 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 01.07.1970 r. oraz ogłoszenia jednolitego tekstu tej umowy (Dz. U. z 1999r. Nr 94, poz. 1086 i 1087) który stanowi, że "pod warunkiem, że bezpieczeństwo drogowe nie zostanie zagrożone i aby umożliwić kierowcy dojazd do odpowiedniego miejsca zatrzymania, kierowca może odstąpić od postanowień niniejszego Porozumienia w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku. Kierowca musi podać sposób i powód odstąpienia w karcie kontrolnej urządzenia kontrolnego lub w swojej karcie dziennej." Organ podniósł, że w sprawie niniejszej nie mógł znaleźć zastosowania art. 9 ww. załącznika, albowiem w dostarczonych wydrukach dziennych z czynności kierowców z karty kierowcy część wydruków nie zawierała żadnych adnotacji, natomiast część wydruków zawierała na odwrocie odręczne zapisy w zakresie podania przyczyn niezachowania norm dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdu, jednakże wydruki zostały wykonane w terminie znacznie późniejszym niż dzień, w którym nastąpiło zdarzenie. Odnosząc się do zarzutu, że kontrolujący zsumował czas jazdy co spowodowało niezachowanie wymaganej przerwy organ podał, że zgodnie z Decyzją wykonawczą Komisji z 07.06.2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady obliczanie dziennego okresu prowadzenia pojazdu kończy się z początkiem nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin. Obliczanie kolejnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu zaczyna się po upływie tego nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin. Wytyczna nr 3 w kwestii przerwania dziennego lub tygodniowego odpoczynku bądź przerwy w celu przestawienia pojazdu na terenie terminalu, na parkingu lub strefie przygranicznej stanowi, że "każdy przypadek przerwania odpoczynku lub przerwy musi zostać ręcznie zarejestrowany przez kierowcę oraz, w razie możliwości, potwierdzony przez właściwy organ, który wydał kierowcy polecenie przestawienia pojazdu", w związku z czym nie może uznać, że kierowca zachował się zgodnie z ww. wytyczną. Odnosząc się do wniosku strony o uznanie takich sytuacji w których kierowcy odprawiający towar na terminalu celnym ze względu na "podejście służby celnej" czas spędzony na terminalu rejestrowali jako "inna praca", co z powodu przedłużającej się odprawy, powodowało przekroczenie czasu pracy w okresie rozliczeniowym, a w konsekwencji prowadziło do nieodebrania pełnego odpoczynku w wymaganym okresie za zachowanie zgodne z wytyczną nr 3 organ stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na taką kwalifikację. Dostarczone przez stronę wydruki nie posiadały części rozpoczynającej wydruk z urządzenia rejestrującego, tzw. "nagłówka", w której to powinna znajdować się m.in. data i godzina sporządzenia wydruku. Oceniając dane zawarte w wydrukach organ stwierdził, że zostały one sporządzone dużo później niż opisane w nich zdarzenia. Stwierdzone przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, stanowią naruszenie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15.03.2006 r. w myśl którego "po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej 45 minut chyba, że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa o długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego." Organ podniósł, że badając czas pracy kierowców zatrudnionych w kontrolowanym podmiocie inspektor pracy odstępował od traktowania stwierdzonych nieprawidłowości w tym obszarze jako te, które stanowią podstawę do naliczenia kary pieniężnej w takich przypadkach, kiedy naruszenia których dopuścili się kierowcy były należycie opisane na odwrocie wykresówki lub wydruku z tachografu cyfrowego. Penalizowane naruszenia opisane w sentencji decyzji albo nie zostały w żaden sposób usprawiedliwione, albo wskazany przez kierowcę powód nie zasługiwał na uwzględnienie. Wszystkie zarzuty znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w przypadkach uzasadnionych przez stronę, w których dostarczono oryginały wydruków dziennych z czynności kierowcy z karty kierowcy inspektor pracy umorzył postępowanie. Reasumując, w przypadku wymienionych naruszeń inspektor pracy nie miał podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Nie zostały też spełnione przesłanki do zastosowania art. 92b ustawy. Nie doszło również do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., ponieważ inspektor pracy z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Strona nie zgodziła się z tą decyzją i wniosła skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a, poprzez nieoznaczenie nazwy organu wydającego decyzję w sprawie; - art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakazu kontroli przez inspektora PIP a w konsekwencji obrazę art. 2 i art. 7 Konstytucji i art. 19 k.p.a.; - art. 93 ust. 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości; - art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a oraz art. 92b i 92c ustawy co skutkowało wydaniem decyzji nakładającej karę pomimo, że istniały podstawy do umorzenia postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji I - instancyjnej. W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2013 r. zarzucono naruszenie art. 92a ustawy przez błędną wykładnię art. 92c ustawy poprzez przyjęcie, że przedsiębiorca zawsze może przewidzieć zdarzenia i okoliczności skutkujące naruszeniem oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92c ustawy poprzez pominięcie go w toku postępowania. Nadto obrazę art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz niezamieszczenie kompletnego uzasadnienia decyzji. W załączniku do protokołu rozprawy z dnia 2 lipca 2013 r. strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przez organ II instancji art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniesiono, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych co do naruszeń prawa za które orzeczono karę pieniężną. Organ ten skupił się na wyjaśnianiu przepisów wskazanych jako podstawa odwołania a do konkretnych zarzutów ustosunkował się ogólnie uzasadniając swoje stanowisko w stosunku do grup naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Nawet gdyby przyjąć, że strona nie podnosiła w odwołaniu konkretnych zarzutów (do czego nie była zobowiązana bo odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia) to obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie całego materiału dowodowego, również w kontekście odwołania i wykazanie jakie fakty i dlaczego organ uznał za udowodnione a jakich nie uwzględnił. W ocenie strony organ odwoławczy powinien zweryfikować i ustosunkować się indywidualnie do każdego ze stwierdzonych naruszeń w odniesieniu do podniesionych okoliczności wyłączających nałożenie na skarżącego kary. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Na wstępie odnieść się należy do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a, poprzez nieoznaczenie nazwy organu wydającego decyzję w sprawie oraz zarzutu dotyczącego naruszenia art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej powoływana jako u.t.d.), poprzez przekroczenie dopuszczalnego zakresu kontroli przez inspektora PIP a w konsekwencji obrazę art. 2 i art. 7 Konstytucji i art. 19 k.p.a. a także zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 u.t.d., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zarzuty te dotyczą naruszenia właściwości organu a ich potwierdzenie skutkowałoby stwierdzeniem nieważności przeprowadzonego postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Z art. 17 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 404, dalej powoływana jako p.i.p.) wynika, że organami Państwowej Inspekcji Pracy są zarówno inspektorzy pracy działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy, jak i okręgowi inspektorzy pracy. Inspektor pracy nie jest zatem tylko pracownikiem podlegającym okręgowemu inspektorowi pracy. Jest organem uprawnionym, w myśl art. 33 ust. 1 pkt 4 do podejmowania innych działań, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Organem odwoławczym od nakazów i innych decyzji inspektora pracy ustanowiono w art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy okręgowego inspektora pracy. W ocenie Sądu treść pieczęci umieszczonej na pierwszej stronie w lewym górnym rogu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. jak również treść pieczęci obok podpisu osoby wydającej decyzję nie powinna nasuwać jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że decyzja ta został wydana przez organ Państwowej Inspekcji Pracy jakim jest inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Odnośnie zarzutu dotyczącego przekroczenia dopuszczalnego zakresu kontroli podać należy, że zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 6 u.t.d. inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnieni są do kontroli dokumentów o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych - w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. W ocenie strony skarżącej treść tego przepisu nie uprawnia inspektorów PIP do kontroli maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu przez kierowców czy też minimalnych okresów wymaganych przerw i odpoczynków. W ocenie Sądu z treści tej regulacji wynika, że kontrola inspektorów PIP obejmuje zapisy urządzenia rejestrującego tzn. wyniki pracy tego urządzenia. Przyjąć należy, że inspektorzy PIP są uprawnieni do kontroli zapisów tych urządzeń i wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń, w związku z przeprowadzoną kontrolą, określonych w załącznikach 1-3 do ustawy – art. 93 ust. 1 u.t.d. Jeżeli z zapisów urządzenia rejestrującego wynika naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego to inspektorzy PIP są uprawnieni nałożenia odpowiednich kar pieniężnych. Zauważyć należy, że ograniczenia kontroli zapisów urządzenia rejestrującego zawarte w ust. 2 art. 89 u.t.d. dotyczą tylko upoważnionych pracowników zarządców dróg publicznych i upoważnionych pracowników właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d. - w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji i art. 19 k.p.a. a także zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 u.t.d. Bezzasadny również pozostaje zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a i w konsekwencji zarzut naruszenia art. 92b i 92c u.t.d. polegający na wydaniu decyzji nakładającej karę pomimo, że istniały podstawy do umorzenia postępowania. Zgodzić się należy, że stanowiskiem skarżącego dotyczącym wadliwego uzasadnienia decyzji organu II instancji. Uzasadnienie istotnie zostało skonstruowane w taki sposób, że można wnioskować iż organ odwoławczy dokonał jedynie kontroli postępowania I –instancyjnego w kontekście zarzutów odwołania. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, powinno odzwierciedlać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Oznacza to, że zarówno w uzasadnieniu organu I instancji a także organu odwoławczego powinny być wymienione i opisane stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli przypadki naruszenia przepisów ustawy, które uznano za niewątpliwe. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie organu odwoławczego nie zawiera takiego opisu, ograniczone jest do oceny zarzutów i do stwierdzenia, że w sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz że penalizowano niewątpliwe naruszenia. Bez wątpienia takie uzasadnienie narusza treść art. 107 § 3 k.p.a., ale nie jest to naruszenie, które w ocenie Sądu, miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu z tak skonstruowanego uzasadnienia, w realiach sprawy niniejszej, nie można skutecznie wywodzić zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. Istotnie organ odwoławczy nie odniósł się indywidualnie do każdego stwierdzonego naruszenia ale z odpowiedzi na zarzuty odwołania wynika, że cała sprawa jeszcze raz została przez ten organ przeanalizowana pod kątem ewentualnej ekskulpacji. Oznacza to, że organ musiał przeanalizować cały materiał dowodowy i jeszcze raz ocenić wartość dowód zgromadzonych w aktach sprawy. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w przedmiotowej sprawie nie tylko zebrano materiał dowodowy w sposób wyczerpujący ale i prawidłowo go oceniono pod kątem możliwości ekskulpacji stwierdzonych naruszeń. Przepis art. 92b ust. 1 u.t.d. stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, c) Umowy europejskiej (AETR); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Za naruszenie ww. przepisów karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92 u.t.d., podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń (art. 92b ust. 2 u.t.d.). Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika jedynie, że "W art. 1 pkt 23 zaproponowano nowe przepisy art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Określają one okoliczności ekskulpujące od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewozy drogowe. Na konieczność ograniczania zasady "winy obiektywnej" przez wskazanie takich okoliczności wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, jak chociażby w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U. 7/93), gdzie TK stwierdził: "W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Należy także wskazać, iż międzynarodowe orzecznictwo, oceniające instytucję "winy obiektywnej" m.in. pod kątem zgodności z przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dopuszcza jej stosowanie pod warunkiem, iż: zasada winy obiektywnej jest stosowana w rozsądnych i proporcjonalnych do szkodliwości czynu granicach, zagwarantowana jest możliwość uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających. Mając na uwadze powyższe argumenty, a także brzmienie przepisu art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006, zaproponowano (art. 92b ust. 1 u.t.d.) zakaz nakładania kary na podmiot wykonujący przewozy, jeżeli zapewnił on właściwe i zgodne z ww. rozporządzeniem zasady wynagradzania kierowców oraz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców odpowiednich przepisów. Oczywiście nie wyłącza to odpowiedzialności konkretnych osób fizycznych: kierowcy i ewentualnie osoby odpowiedzialnej w firmie (art. 92b ust. 2 u.t.d.)." Brzmienie przepisu art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006, wskazuje natomiast wyraźnie, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Jednocześnie w art. 10 ust. 3 zdanie drugie rozporządzenia 561/2006 wskazano, że: bez uszczerbku dla prawa Państw Członkowskich do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności, Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów ust. 1 i 2. Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie. Ponadto, w art. 10 ust. 4 rozporządzenia (WE) 561/2006 wskazano, że: przedsiębiorstwa, spedytorzy, nadawcy ładunku, organizatorzy wycieczek, główni wykonawcy, podwykonawcy oraz agencje zatrudniania kierowców zapewnią, aby uzgodnione umownie harmonogramy transportu były zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia. Istotne znaczenie dla interpretacji pojęcia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ma również przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85, który stanowi: przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na to że przewóz był prowadzony do Rosji zastosowanie miał punkt 8 preambuły rozporządzenia WE nr 561/2006, który stanowi, że "umowa europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe z dnia 1 lipca 1970 r. (AETR), wraz z późniejszymi zmianami, powinna nadal mieć zastosowanie do przewozu drogowego rzeczy i osób pojazdami zarejestrowanymi w dowolnym Państwie Członkowskim lub w państwie będącym stroną AETR, na całej trasie, gdy jest to przewóz pomiędzy Wspólnotą a państwem trzecim innym niż Szwajcaria lub państwami będącymi stronami porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym albo przewóz poprzez takie państwo". W ocenie Sądu organy prawidłowo stwierdziły, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika właściwa organizacja i dyscyplina pracy, albowiem zastosowane środki nie są skuteczne (okresowe odbieranie od kierowców danych z kart kierowców oraz danych z tachografu cyfrowego, okresowa analiza dostarczanych danych, analizowanie stwierdzonych naruszeń z kierowcą, ustne upomnienia) o czym świadczy powtarzalność naruszeń przy przekraczaniu granic w związku z transportem ładunków poza obszar Unii Europejskiej. Organy także prawidłowo uznały, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 9 załącznika do oświadczenia rządowego z dnia 30 sierpnia 1999 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) regulującego kwestię odstępstwa od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego. Z treści tej regulacji wynika, iż pod warunkiem, że bezpieczeństwo drogowe nie zostanie zagrożone i aby umożliwić kierowcy dojazd do odpowiedniego miejsca zatrzymania, kierowca może odstąpić od postanowień niniejszego Porozumienia w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub jego ładunku. Kierowca musi podać sposób i powód odstąpienia w karcie kontrolnej urządzenia kontrolnego lub w swojej karcie dziennej. W sprawie niniejszej w dostarczonych wydrukach dziennych z czynności kierowców z karty kierowcy część wydruków nie zawierała żadnych adnotacji, natomiast część wydruków zawierała na odwrocie odręczne zapisy w zakresie podania przyczyn niezachowania norm dotyczących dziennego czasu prowadzenia pojazdu, jednakże wydruki zostały wykonane w terminie znacznie późniejszym niż dzień, w którym nastąpiło zdarzenie. W konkluzji tej części rozważań stwierdzić należy, że organy zasadnie przyjęły iż brak było podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 u.t.d. Odnośnie art. 92c ust. 1 pkt 1u.t.d. podać należy, że w przypadku spełnienia hipotezy z tej regulacji odstępuje się od wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a jeżeli postępowanie takie zostało wszczęte, to umarza się je w drodze decyzji administracyjnej. Użyte w tej regulacji sformułowanie "okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia" stanowi powtórzenie dotychczasowego art. 92a ust. 4 u.t.d. Natomiast element warunkowy – "naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć" stanowi treść dotychczasowego art. 93 ust. 7 u.t.d. Dla zastosowania tej normy prawnej niezbędne jest zaistnienie obydwu przesłanek łącznie. Na tle orzecznictwa sądów administracyjnych dotychczasowy art. 93 ust. 7 u.t.d. nie był utożsamiany z przypadkami, gdy naruszenie przepisów jest wynikiem działania lub zaniedbania samego przedsiębiorcy lub osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, gdyż świadczy to o nieprawidłowej organizacji pracy przedsiębiorstwa W uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 976/09 NSA stwierdził, że: "nie ulega więc wątpliwości, że jest to przepis wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. (...) Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. (...) akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców." Ponadto w ocenie NSA: "W świetle art. 93 ust. 7 u.t.d. okoliczności objęte jego hipotezą powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, które zwalniają go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę. Skarżący powinien więc wykazać, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Skarżący skorzystał z tego prawa, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Nie powołał w nim jednak żadnych nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby wyłączyć jego odpowiedzialność, a nawet przyznał, że zachowanie norm czasu pracy przy wykonywanym przewozie było w tym przypadku możliwe (wyroki NSA w sprawach o sygn.. akt: II GSK 976/09, II GSK 118/10, II GSK 140/10, II GSK 404/10, II GSK 716/10). Z treści tej regulacji wynika, iż przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę jeżeli nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia ponosi kierowca lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi natomiast wykazać, że dołożył należytej staranności tzn., że organizując przewóz, uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, by kierowca nie dopuścił się naruszeń w ww. zakresie, a jedynie wskutek niezależnych lub nadzwyczajnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przez kierowcę prawa w zakresie warunków wykonywania transportu. Z treści powyższych przepisów wynika zatem domniemanie odpowiedzialności przewoźnika (przedsiębiorcy) za naruszenie prawa przez kierowcę, gdyż to przewoźnik (przedsiębiorca transportowy) organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszenia przepisów dotyczących transportu rogowego, w tym także w zakresie czasu pracy i wypoczynku kierowców. Domniemanie tej odpowiedzialności przewoźnika może być obalone. Ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie spoczywa na przedsiębiorcy. Regulacja ta ma charakter wyjątkowy, podlegają zatem interpretacji ścieśniającej. Na przewoźniku spoczywa więc ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie dawnej regulacji art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. w wyrokach: z 2 czerwca 2009 r. w spr. II GSK 989/08, z 20 października 2010 r. w spr. II GSK 936/09, z 27 sierpnia 2009 r. w spr. II GSK 4/09, z 2 lutego 2011 r. w spr. II GSK 140/10, z 13 października 2009 r. w spr. II GSK 93/09, z 17 listopada 2010r. w spr. II GSK 976/09 i z 24 lutego 2011 r. w spr. II GSK 258/10, a także z 6 kwietnia 2011 r. w spr. II GSK 404/10. W świetle powyższego stanowiska należy uznać, że samo wskazanie przez skarżącego okoliczności, które - jego zdaniem - zwalniają go z odpowiedzialności (jak specyfika rynku i warunków wykonywania transportu w określonych krajach, nie dające się przewidzieć korki, przedłużenie odpraw celnych) nie jest wystarczające do zastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Tym samym stwierdzić należy, że organy prawidłowo oceniły, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania ekskulpacji z art. 92c ust. 1 u.t.d. W ocenie Sądu naruszenia popełniane przez kierowców nie miały charakteru wyjątkowego i nie dającego się przewidzieć, a występowały wielokrotnie. W konkluzji stwierdzić należy, że z analizy akt sprawy wynika iż istotnie kara pieniężna została wymierzona za naruszenia, które nie zostały w żaden sposób usprawiedliwione albo wskazane argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W tych przypadkach w których dostarczono oryginały wydruków dziennych z czynności kierowcy z karty kierowcy odstąpiono od penalizacji i umorzono postępowanie. Dokonane przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy ustalenia wykazały jednoznacznie liczne opisane w wydanej decyzji naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skróceniu dziennego czasu odpoczynku, prowadzeniu pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku. W tym stanie rzeczy uznać należało, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu – zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.