II SA/Bk 490/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. J. M. zwróciła się do Starosty Z. (dalej: "Starosta") o zwrot nieruchomości położonej w W. w gminie S., jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Wnioskodawczyni wskazała, że nieruchomość ta stanowi kompleks gruntów rolnych i leśnych, należących niegdyś do J. i B. T. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Starosta, działając na mocy art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o zwrot ww. nieruchomości, wskazując, że w wyniku analizy zgromadzonej w toku sprawy dokumentacji, ustalono, że nieruchomość ziemska o powierzchni 114,7761 ha, należąca do W. i B. T., położona na terenie wsi W. w gminie S., nie została wywłaszczona w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020, poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n."), lecz została przejęta na cele reformy rolnej. W aktach archiwalnych odnaleziono bowiem decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1999 r. nr [...], z których wynika, że przejęta nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, Nr 3, poz. 13; dalej: "dekret PKWN"). Organ wyjaśnił, że art. 216 u.g.n. nie wymienia dekretu PKWN w katalogu aktów prawnych, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., co wyklucza zwrot nieruchomości w trybie art. 216 u.g.n. Starosta wskazał przy tym, że wyrokiem z dnia 24 października 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt SK 22/01, Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność art. 216 u.g.n. z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wyklucza on odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wojewoda P. (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy ww. postanowienie, podzielając argumentację organu I instancji. Stwierdził przy tym, że w sprawie zaistniała jedna z niezależnych przesłanek z art. 61a k.p.a., uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Dodatkowo Wojewoda doprecyzował, że z protokołu sporządzonego dnia [...] lipca 1949 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość ziemska została przejęta na cele reformy rolnej od spadkobierców W. i B. T. Z kolei z ww. decyzji Wojewody z dnia 15 czerwca 1999 r. wynika, że nieruchomość ta podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu PKWN oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekrety PKWN (Dz.U. 1945, Nr 10, poz. 51). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że art. 2 dekretu PKWN stanowił, że z dniem wejścia w życie tego aktu prawnego (tj. z dniem 13 września 1944 r.) wszystkie nieruchomości ziemskie nim objęte (w tym, te o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu PKWN – tj. stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych) przeszły w całości z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia na własność Skarbu Państwa. Tymczasem, zwrotowi w trybie art. 216 u.g.n. mogą podlegać jedynie nieruchomości wywłaszczone na mocy aktów prawnych tam wymienionych. Katalog tam zawarty ma natomiast charakter zupełny i nie obejmuje dekretu PKWN. W konsekwencji Wojewoda uznał, że brak było podstaw do prowadzenia sprawy z wniosku J. M. W skardze na ww. decyzję, skierowanej do sądu administracyjnego, J. M. zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1. Art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; 2. Art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała na nierozpoznanie przez organy istoty sprawy i wybiórczy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz podniosła, że w związku z pozbawieniem jej rodziny majątku, została ona pokrzywdzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a."). Przedmiotem dokonywanej w niniejszej sprawie kontroli sądowej jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości, położonej na terenie wsi W., gmina Szudziałowo – kompleks gruntów rolnych i leśnych. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, zwany dalej: "k.p.a"). W myśl powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Podkreślenia wymaga, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo bowiem złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Co istotne, rozstrzygnięcie przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. nie jest uzależnione od uznania organu administracji, lecz stanowi obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca przewidział dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Omawiany przepis wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o tą ostatnią podstawę odmowy wszczęcia postepowania, wskazać należy, że przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.03.2012r. – sygn. akt VII SA/Wa 2356/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r. – II SA/Ol 893/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2014 r. – VII SA/Wa 141/14; wyrok NSA z dnia 7.02.2014 r. – I OSK 2159/12). Użyte zaś przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Na tym etapie postępowania organ bada zatem jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 - opubl. LEX nr 1216728). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy za organami obu instancji, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z "inną uzasadnioną przyczyną", której zasinienie powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte. Jak już wyżej wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 14 maja 2020 r., która powołując się na art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.), wystąpiła do Starosty Z. o zwrot nieruchomości, położonej na terenie wsi W., gmina S., jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy u.g.n. Z art. 136 ust. 3 tej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (a więc także wymienione wyżej art. 136 i 137 u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, ze zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Z kolei, w myśl art. 216 ust. 2 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 216 u.g.n. ustawodawca wymienił akty prawne, których przepisy dawały podstawę do nabywania lub przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, do których odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wyrażenie "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" oznacza, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (np. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2009 r., IV SA/Po 455/09). Ponadto podkreśla się, że powyższy katalog ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie wymienionych w art. 216 u.g.n. (wyrok WSA w Poznaniu z 27 listopada 2019 r., IV SA/Po 556/19 i powołane tam orzecznictwo; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r., II SA/Rz 1439/19). Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do wywłaszczenia spornej nieruchomości na podstawie wyżej omówionych przepisów u.g.n. Objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość ziemska o powierzchni 114,7761 ha, położona w W., gm. S., protokołem z dnia 14 lipca 1949 r. została przejęta na cele reformy rolnej od spadkobierców W. T. i B. T. na mocy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Fakt ten potwierdza decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 1999 r., znak [...], w której stwierdzono, że nieruchomość ziemska o pow. 114,7761 ha, położona na terenie wsi W., gm. S., zapisana pod poz. 6 rejestru pomiarowo-scaleniowego z 1927 r. na W. i B. T., podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] września 1999 r. nr rn[...]. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy, nie są też co do zasady kwestionowane przez skarżącą. Jak trafnie zaś wskazał organ odwoławczy, art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przewidywał, że pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Art. 2 dekretu stanowił również, że z dniem wejścia w życie tego aktu normatywnego wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Jego treść powodowała, że z dniem 13 września 1944 r. dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2019 r., I SA/Wa 1862/18, opublikowano: LEX nr 3023295). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych rację mają organy, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek skarżącej z dnia 14 maja 2020 r. o zwrot nieruchomości położonej na terenie wsi W., gmina S.. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. nie obejmuje dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Potwierdzenie tego poglądu znajduje odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. (SK 22/01, OTK 7/01/216), w którym Trybunał stwierdził także, że art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, nieruchomości znacjonalizowane działaniem ww. dekretu, nie podlegają zwrotowi na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nacjonalizacja na podstawie dekretu PKWN nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 u.g.n. - ustawodawca nie przewidział bowiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z 1944 r. (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2021 r. I OSK 250/21 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 6 maja 2021 r. I SA/Po 22/21). Z wyżej wskazanych względów uznać należy, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Organ odwoławczy nie mógł zatem odnieść się do zarzutów skarżącej, wskazujących na brak merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tym samych względów również Sąd nie był uprawniony do jakiejkolwiek oceny, a tym bardziej rozstrzygnięcia czy skarżącej przysługuje zwrot wskazanej we wniosku nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.