II SA/Bk 60/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. U. i O. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2017 r. nr. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję SKO w S. nr [...] z dnia [...] października 2017 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy G., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ustalającej J. i J. K., zamieszkałym w miejscowości F. G., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w obrębie G., gmina G., z potrzebną infrastrukturą techniczną oraz wskazującej, że inwestycja obejmuje ponadto część działki nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli J. U. i O. U. wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania. Zdaniem Skarżących wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy G. spowoduje trudne do odwrócenia dla nich skutki, gdyż w chwili obecnej Starosta S. pod sygnaturą [...] prowadzi postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zewnętrznych instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, szczelnego zbiornika na ścieki, utwardzenia terenu w G., działki ozn. nr geod. [...] obręb G., jednostka ewidencyjna G., które zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. i następnie podjęte postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. wskutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cytowanej dalej: p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji obciąża wnioskodawcę, dlatego też, aby sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Brak zatem we wniosku jakiejkolwiek argumentacji w tym przedmiocie, odwołującej się do konkretnych okoliczności sprawy lub też powołanie jedynie ustawowych zwrotów (istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków), uniemożliwia sądowi merytoryczną ocenę wniosku (vide: postanowienia NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FZ 167/06 oraz z 22 lutego 2008 r., sygn. II OZ 131/08). Ponadto przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt II OZ 1143/08, z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OZ 116/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozpoznając wniosek Skarżących w zakresie przytoczonych powyżej przesłanek Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania jest decyzją stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący uzasadniając wniosek wskazali, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy spowoduje trudne do odwrócenia dla nich skutki, gdyż w chwili obecnej toczy się postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zewnętrznych instalacji wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania, bowiem nie wywołuje takich skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja ta ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. II OZ 606/08, z dnia 4 lutego 2016 r., II OZ 104/16). W ocenie Sądu decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem i sama w sobie nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (tak też NSA w postanowieniach: z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OZ 322/13, z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 40/13, z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OZ 14/13 – wszystkie dostępne w CBOSA). Z podanych względów nie sposób uznać, iż decyzja stwierdzająca nieważność aktu administracyjnego nieposiadającego przymiotu wykonalności może być przedmiotem wstrzymania. Skoro decyzja, którą wyeliminowano z obrotu prawnego ze swej istoty była niewykonalna i nie mogła wywołać nieodwracalnych skutków prawnych, jak również stać się przedmiotem wstrzymania, tym bardziej do aktu administracyjnego deklaratoryjnego, obalającego domniemanie prawidłowości i legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można zastosować instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Co prawda, jak wskazują Skarżący, stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy może mieć wpływ na prowadzone postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę udzielonego w oparciu o powyższą decyzję, jednakże fakt prowadzenia takiego postępowania nie stanowi okoliczności skutkującej niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę charakter zaskarżonej decyzji, którą orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, Sąd doszedł do wniosku, że nie zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącej Skarżącym tymczasowej ochrony polegającej na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Take też stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie NSA i Sąd w pełni je podziela (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 101/11, postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1275/07, postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt 1000/11, wszystkie dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 61 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.