II SA/Bk 74/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Suwałkach na zarządzenie Wójta Gminy Przerośl z dnia 4 marca 2022 r. nr 17/2022 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w Nowej Pawłówce stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Wójt Gminy P. (dalej: "Wójt") w dniu 4 marca 2022 r. wydał Zarządzenie nr 17/2022 w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w N. (dalej: "Zarządzenie"). W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947, dalej: "ustawa o cmentarzach"), art. 30 i 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 i 1834, dalej: "u.s.g.") oraz § 2 i 3 Uchwały Nr XVI/128/2016 Rady Gminy P. z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie określenia sposobu zarządzania, zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego w N. Zarządzenie wydane zostało w wyniku powierzenia Wójtowi Gminy do wykonania ww. Uchwały (§ 14 Uchwały). W § 1 i § 2 Zarządzenia nr 17/2022 określone zostały opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego, w tym m.in. opłaty za miejsce pod grób ziemny na okres 20 lat (§ 1 ust. 1), opłaty za miejsce pod groby murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby na okres 20 lat (§ 1 ust. 2), opłaty za dochowanie następnej osoby w grobie murowanym (§ 1 ust. 3), opłaty za ponowne użycie grobu po upływie lat 20 (§ 1 ust. 4), opłaty za przedłużenie rezerwacji pod groby na kolejne 20 lat (§ 1 ust. 5) oraz opłaty za korzystanie z infrastruktury cmentarza, tj. za udostępnienie terenu cmentarza na wykonanie ekshumacji, za możliwość wjazdu na teren cmentarza dla wykonawców pomników, nagrobków i innych prac kamieniarskich oraz za postawienie w obrębie cmentarza tablicy reklamowej (§ 2 lit. a), b), c)). W § 8 ww. Zarządzenia wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe Zarządzenie wywiódł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Suwałkach (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący"), zaskarżając je w całości. Zarządzeniu Wójta zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na uznaniu, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i braku ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, podczas gdy mając na względzie charakter generalny, abstrakcyjny, powszechny i normatywny Zarządzenia, należy uznać je za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie zależy od jego ogłoszenia; 2. art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie obowiązków bez podstawy prawnej polegające na: a) określeniu w § 1 ust. 1 pkt e) i f) Zarządzenia opłaty za miejsce pod grób ziemny dla urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok na okres 20 lat. b) określeniu w § 1 ust. 2 lit. b) i c) Zarządzenia opłaty za miejsce pod groby murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby na okres 20 lat, c) określeniu w § 1 ust. 3 Zarządzenia opłaty za dochowanie następnej osoby również w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, d) określeniu w § 1 ust. 4 Zarządzenia opłat za ponowne użycie grobu po upływie lat 20 również w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz grobów dla urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, e) określeniu w § 1 ust. 5 Zarządzenia opłat za przedłużenie rezerwacji pod groby na kolejne 20 lat również w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz grobów dla urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, podczas gdy przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w odniesieniu do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn wyłączają możliwość ustalania opłat z tytułu upływu 20 łat, a także opłat z tytułu dokonania dochówku; f) określenie w § 2 Zarządzenia opłat za udostępnienie terenu cmentarza na wykonanie ekshumacji, za możliwość wjazdu na teren cmentarza dla wykonawców pomników, nagrobków i innych prac kamieniarskich oraz za postawienie w obrębie cmentarza tablicy reklamowej firmy oferującej usługi pogrzebowe, podczas gdy ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, a nie opłat związanych z prowadzeniem cmentarza. Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Zarządzenia w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator zaznaczył, że Zarządzeniu nie przyznano statusu aktu praw miejscowego, nie przewidując jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Tymczasem analiza zarządzenia i uregulowań w nim zawartych pozwala na przyjęcie, że na podstawie zaskarżonego aktu dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w N., adresaci zarządzenia zostali określeni w sposób generalny, a normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowana jest ona również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zarządzenie to reguluje w sposób jednostronny i konkretny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego, wprowadzając katalog opłat za udostępnienie miejsc pod groby, za dochowanie, za przedłużenie rezerwacji miejsc, za wjazd na cmentarz itp., obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarza komunalnego oraz abstrakcyjny, bo dane zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się. Prokurator powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 480/21. Podkreślił, że wskazane powyżej cechy jednoznacznie wskazują, że Zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zależy od jego ogłoszenia. Dalej Prokurator zaznaczył, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy, zaś wyjątkowo, w przypadku niecierpiącym zwłoki, przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia. Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Skarżący wyjaśnił, że Zarządzenie nie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, bowiem w § 8 tegoż aktu Wójt zarządził, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania. W ocenie Prokuratora niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu prawa, tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co z kolei powinno skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności skarżącego zarządzenia. Niezależnie od powyższego Prokurator podniósł, że Zarządzenie zostało również wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Powołał się na art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, a także na art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie przyjęto, że w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia związany jest ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r, sygn. akt 11 OSK 929/15). Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, czy też za każde dochowanie do grobu już opłaconego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 października 2024 r, sygn. akt II SA/Ol 621/24). Prokurator podkreślił, że jednocześnie ustawa o ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a konkretnie art. 7 ust. 3 tej ustawy, wyłącza możliwość ustalania dodatkowych opłat z tytułu upływu 20 lat w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn. Konsekwencją powyższej regulacji jest fakt, że w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do grobu na urnę zawierającą szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok nie jest konieczne zachowanie okresu dwudziestu lat dla pochowania następnych oraz - po upływie lat dwudziestu wnoszenie kolejnej opłaty. Skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 66/2010, w którym SN wskazał, że: "Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty". Zdaniem Prokuratora nie jest zgodne z prawem wprowadzenie opłaty prolongacyjnej (tj. z tytułu przedłużenia prawa do grobu) w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, jak również do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. W Zarządzeniu w sposób wprowadzający w błąd określone zostały opłaty za miejsce pod grób ziemny dla urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok oraz za miejsce pod groby murowane przeznaczone do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby jedynie na okres 20 lat. W sposób niezgodny z prawem określone zostały ponadto opłaty za dochowanie w grobie murowanym przeznaczonym do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz opłaty za ponowne użycie grobu po upływie lat 20 i za przedłużenie rezerwacji pod groby na kolejne 20 lat również w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby oraz grobów dla urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Prokurator zaznaczył, że – jak wynika bowiem z przepisów prawa oraz z powyżej przytoczonego orzecznictwa – nie jest dopuszczalne po upływie dwudziestu lat od pochowania pobieranie kolejnych opłat za przedłużenie prawa do powyżej wskazanych grobów, jak również pobieranie opłat za dochowanie do tych grobów kolejnych osób. Następnie wskazał również, że w Zarządzeniu zawarto szereg opłat z innego tytułu niż opłaty, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. W § 2 Zarządzenia ustalono opłaty za udostępnienie terenu cmentarza na wykonanie ekshumacji, za możliwość wjazdu na teren cmentarza dla wykonawców pomników, nagrobków i innych prac kamieniarskich oraz za postawienie w obrębie cmentarza tablicy reklamowej firmy oferującej usługi pogrzebowe. Tymczasem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz przepisy ustawy o cmentarzach nie dają podstawy do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach. Prokurator zaznaczył, że w utrwalonym orzecznictwie przyjęto, że "Ustawa o gospodarce komunalnej pozwala na ustalenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, natomiast art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres tych opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. Gdyby przyjąć, że na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1704/22). Podsumowując argumentację skargi Prokurator wskazał, że Wójt, wydając zaskarżone zarządzenie, po pierwsze wbrew przepisom prawa uznał, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie zarządził o ogłoszeniu go w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, a po drugie wykroczył poza granice wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ustawowego upoważnienia do wydania zarządzenia w przedmiotowym zakresie. Końcowo Prokurator powołał się na art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. i podkreślił, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o umorzenie postępowania. Podkreślił, że w związku ze złożoną skargą w dniu 22 stycznia 2026 r. wydał Zarządzenie nr 15/2026, na mocy którego uchylił zaskarżone zarządzenie. Do pisma Wójt załączył zaskarżone Zarządzenie nr 17/2022, a także wspomniane Zarządzenie nr 15/2026 z dnia 22 stycznia 2026 r. w sprawie zarządzenia w sprawie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w N. Na mocy § 1 tego zarządzenia Wójt uchylił zaskarżone Zarządzenie. Natomiast z § 2 wynika, że zarządzenie to wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j.Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z uwagi na przedmiot uregulowany w zaskarżonym zarządzeniu nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę wniósł Prokurator, powołując się na art. 8 § 1 i art. 50 § 1, art. 53 § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, zgodnie z którym jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wywiedzenie skargi w tym trybie nie musiało być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia ani nie było ograniczone terminem zaskarżenia Zatem, skargę należy uznać za dopuszczalną. Rozpoznając skargę Sąd podzielił stanowisko Prokuratora zarówno co do charakteru prawnego zarządzenia, jak i skutków braku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Przede wszystkim wskazać należy, że okoliczność uchylenia przez Wójta Gminy P. kwestionowanego zarządzenia, nie wpływa na zasadność skargi. W ocenie Sądu należy uwzględnić skutki związane ze stwierdzeniem nieważności zarządzenia. Przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. W sprawie zaskarżone zarządzenie zostało podjęte 4 marca 2022 r., a zgodnie z § 8 weszło w życie z dniem podpisania i nie można wykluczyć, że na jego podstawie były podejmowane określone czynności, wywołujące określone skutki prawne. Zaskarżone zarządzenie - mimo braku jego publikacji – mogło wywoływać skutki prawne. Mając powyższe zapatrywania na względzie podkreślenia wymaga, że dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego zarządzenia istotne znaczenie mogą mieć skutki stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy P. z 4 marca 2022 r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w N. zostało wydane podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, art. 30 i 31 u.s.g. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 i 1834, dalej: "u.s.g.") oraz § 2 i 3 Uchwały Nr XVI/128/2016 Rady Gminy P. z dnia 17 listopada 2016 r. w sprawie określenia sposobu zarządzania, zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego w N. Skarżonemu zarządzeniu nie przyznano statusu aktu prawa miejscowego, nie przewidując obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do kwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Obecnie akty te uznawane są powszechnie za akty prawa miejscowego, mają więc charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia określonych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, dotyczy ono sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Nadto akt taki ma charakter zewnętrzny wobec administracji, normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1909/16; z 16 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2868/17; wyrok WSA w Łodzi z 7 września 29017 r., sygn. akt III SA/Łd 574/17; wyrok WSA w Opolu z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 443/19 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak słusznie podniósł Prokurator decydujące znaczenie dla kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu miał charakter norm prawnych w nim zawartych, ich adresat oraz kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Analiza jego postanowień pozwala na przyjęcie, że na podstawie zaskarżonego aktu dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat za korzystanie z cmentarza i urządzeń cmentarnych, adresaci zarządzenia określeni zostali w sposób generalny, a normy prawne miały charakter abstrakcyjny regulujący powtarzalne, a nie jednorazowe czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat oraz obowiązywały powszechnie. Adresatem norm zawartych w zaskarżonym zarządzeniu nie jest sama administracja, gdyż skierowana jest ona również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji (zewnętrzny charakter). Zarządzenie to reguluje w sposób jednostronny i konkretny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat za udostępnienie miejsc grzebalnych do pochówku na 20 lat, za dochowanie, za rezerwację miejsc, za wjazd na cmentarz itd., obciążając tymi opłatami w sposób wiążący podmioty zewnętrzne wobec administracji, chcące korzystać z cmentarzy komunalnych oraz abstrakcyjny – bo dane zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ma też charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Wskazane powyższej cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Tym samym skoro zaskarżone zarządzenie ma cechy pozwalające zaliczyć je do aktów prawa miejscowego, to powinno zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy. Brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. Sąd zgodził się ze skarżącym, że brak publikacji zaskarżonego zarządzenia powinien skutkować stwierdzeniem nieważności całości aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia), wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z przytoczonego zatem wyżej przepisu Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinność ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego. Co do zasady, akt taki wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, lub krótszy, w przypadkach określonych w art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy (por. także art. 5 dający możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej). Wymóg ogłoszenia zaskarżonego aktu i zapewnienia odpowiedniego vacatio legis nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Reasumując, niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać skarżone zarządzenie, stanowiącego warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych już samo w sobie skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że ww. Zarządzenie zostało również wydane z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Prezentowane w tym względzie argumenty skarżącego nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych. Przede wszystkim w wyroku WSA w Bydgoszczy z 18 listopada 2025 r. II SA/Bd 338/25 przyjmuje się, "że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. (...) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Równocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 357/23). Gdyby przyjąć, że na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, to wówczas art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby. Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku: z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; z 28 maja 2024r., sygn. akt III OSK 2032/23). W art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych (gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 212/13)." Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy za Prokuratorem, że organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, jak nastąpiło to w zaskarżonym zarządzeniu. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, jako istotne naruszenie prawa należało zakwalifikować regulację zawartą w § 1: ust. 1 pkt e) i f), ust. 2 lit. b) i c), ust. 3 -5 zarządzenia. Jak trafnie bowiem podniesiono w skardze, przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w odniesieniu do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn wyłączają możliwość ustalania opłat z tytułu upływu 20 lat, a także opłat z tytułu dokonania dochówku. Racje zatem ma również Prokurator, że ustawa o cmentarzach dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającym tym opłatom za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, a nie opłat związanych z prowadzeniem cmentarza. W orzecznictwie wyrażany jest między innymi pogląd – który tut. Sąd akceptuje i przyjmuje za własny - że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i ustawie o cmentarzach) uchwalenie przez radę gminy opłaty za wjazd na teren cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). W związku z tym również w tym zakresie Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa przez organ poprzez regulacje zawarte w § 2 Zarządzenia. Wskazane tam opłaty, w ocenie Sądu, wykraczają poza przypisane radzie gminy uprawnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tej opłacie, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Reasumując stwierdzić należy, że podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Końcowo odnosząc się do wniosku Wójta Gminy P. o umorzenie postępowania z uwagi na uchyleniem zaskarżonego zarządzenia, co zasygnalizowano w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczność uchylenia zaskarżonego zarządzenia nie wyklucza bowiem możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Dostrzeżone przez Radę Gminy wadliwości uchwalonego aktu prawnego nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiego aktu (zarządzenia uchylającego zaskarżone zarządzenie), o czym była już mowa na wstępie, obejmują wyłącznie okres od momentu jego wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały (zarządzenia) sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13 oraz wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014 r. sygn. Akt II SA/Gl 18/14, CBOSA). Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości – jak w sentencji wyroku.