II SA/Bd 1067/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 12 października 2018 r. nr L/422/2018 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłaty stwierdza nieważność § 18 ust. 4 oraz § 19 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr L/422/2018 z dnia 12 października 2018 r. (dalej powoływaną również jako "uchwała") Rada Miejska w Mroczy, działając na podstawie art. 13 ust. 1, art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej powoływanej jako "udp"), ustaliła strefę płatnego parkowania, wysokość opłat za parkowanie i sposób pobierania opłaty oraz uchwaliła Regulamin Strefy Płatnego Parkowania, stanowiący załącznik nr 3 do niniejszej uchwały (dalej powoływany również jako "Regulamin"). Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 18 ust. 4 oraz § 19 Regulaminu. Wskazanym zapisom uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 23b ust. 4 (prawidłowo: art. 13b ust. 4) udp, polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w Mroczy upoważnienia ustawowego i uznaniu, że przepisy te upoważniły ją do określenia w § 18 ust. 4 oraz § 19 Regulaminu, trybu reklamacyjnego oraz trybu egzekucji opłat. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyraził i uargumentował stanowisko, iż w zakresie ustawowego upoważnienia z art. 13f ust. 2 udp do określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty dodatkowej (rozumianego jako zasady, formy i ogół czynności technicznych) nie mieści się kompetencja do uregulowania w akcie prawa miejscowego trybu reklamacyjnego, odstąpienia w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 udp oraz wprowadzenia zapisu dotyczącego egzekucji opłat dodatkowych, co jak podkreślił Prokurator znajduje poparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mroczy uwzględniła w całości zawarte w niej zarzuty i wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na uchylenie zaskarżonych przepisów na sesji Rady Miejskiej w dniu 22 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "usg"), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia. Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa w ww. rozumieniu mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonych zapisów uchwały Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 12 października 2018 r. nr L/422/2018 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania opłaty. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej w sprawie uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. I tak, zgodnie z art. 13b ust. 3 udp, rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Ustalając zaś strefę płatnego parkowania, w myśl art. 13b ust. 4 udp, rada gminy (rada miasta): 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Zgodnie natomiast z art. 13f ust. 1 udp za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a stosownie do art. 13f ust. 2 udp rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania; wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Z kolei przepis art. 40d ust. 2 udp stanowi, że opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Okoliczność, że uchwała Rady Miejskiej w Mroczy, stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg), oznacza, że Rada Miejska, uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 udp. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP w świetle, której organy władzy publicznej zobowiązane są działać w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte aktem wydanym na podstawie normy upoważniającej, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w nim przepisów sprzecznych z ustawą (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej powoływanego jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 rozporządzenia). W świetle powyższych kryteriów oceny legalności przedmiotowej uchwały, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił podniesione w skardze zarzuty istotnego naruszenia prawa i uznał zaskarżone zapisy Regulaminu - tj. § 18 ust. 4 oraz § 19 - za istotnie naruszające prawo. Zdaniem Sądu Rada Miejska w Mroczy nie była upoważniona do uregulowania w § 19 Regulaminu trybu postępowania reklamacyjnego od nałożonej opłaty dodatkowej. Wskazać należy bowiem, że przytoczony powyżej art. 13f udp, jak też żaden inny przepis udp, nie daje podstawy do uchwalenia procedury reklamacyjnej dotyczącej opłat dodatkowych za parkowanie. Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 udp. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 udp, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 35/09; NSA z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/09; WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 550/04; NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/16; WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 70/19; WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1158/19 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zgodnie z treścią art. 13f ust. 2 udp, rada gminy (rada miasta) upoważniona została wyłącznie do określenia wysokości opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposobu jej pobierania. Przez sposób pobierania opłaty dodatkowej należy rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych pozwalających na dokonanie opłaty. W tym zakresie nie mieści się kompetencja do uregulowania trybu reklamacyjnego, ani kompetencja do odstąpienia w wyniku przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego od zastosowania przepisu art. 13f ust. 1 udp. Procedura reklamacyjna, mimo że niekiedy korzystna, nie posiada umocowania do jej uchwalania przez radę miasta. Przepis art. 40d ust. 2 udp określa, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli zatem właściciel pojazdu, przeciwko któremu w związku z nieuiszczeniem opłaty dodatkowej, został wystawiony tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, to powinien wnieść zarzuty - co do tego tytułu - w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego niezbędne jest ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, oczywiście w sytuacji, gdy zobowiązany podnosi zarzut nieistnienia obowiązku (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1684/13 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, natomiast ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 ppsa postanowień, wydanych w tym postępowaniu. Możliwość obrony interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 11158/19 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wobec powyższego, stwierdzając, że żaden przepis udp, w tym w szczególności art. 13f ust. 2 udp, nie daje podstawy do określenia procedury reklamacyjnej dotyczącej opłat dodatkowych, których źródło powstania wynika bezpośrednio z przepisu prawa, Sąd uznał, że zapisy § 19 Regulaminu określające postępowanie przy rozpatrywaniu reklamacji od nałożonej opłaty dodatkowej wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, i tym samym istotnie naruszają art. 13f ust. 1 i 2 oraz art. 40d ust. 2 udp, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem ich nieważności. Sąd podzielił również zarzut Prokuratora w zakresie zapisu § 18 ust. 4 Regulaminu, w którym to Rada Miejska wskazała, że opłata dodatkowa niewniesiona w terminie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4 niniejszego paragrafu, podlega egzekucji w trybie określonym w przepisach o postępowaniu w administracji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uregulowanie trybu egzekucji opłat dodatkowych przez Radę Miejską stanowi wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego, albowiem przepis art. 13f ust. 2 udp nie upoważnia organu samorządowego do ustanawiania trybu dochodzenia należności z tytułu opłat dodatkowych, a jedynie do określenia wysokości i sposobu jej pobierania. Ponadto tryb egzekucji opłat dodatkowych został już uregulowany w art. 40d ust. 2 udp, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, że opłaty powyższe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rada gminy (miasta) w ramach stanowionego prawa miejscowego nie może więc wprowadzać i powtarzać regulacji ustawowych dotyczących tej materii. W związku z tym, w ocenie Sądu zapis § 18 ust. 4 Regulaminu naruszył prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Odnosząc się natomiast do wniosku Rady Miejskiej w Mroczy o umorzenie postepowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na uchylenie zaskarżonych zapisów Regulaminu uchwałą podjętą dnia 22 listopada 2019 r., wskazać należy, że uchylenie zapisów uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po ich zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżone zapisy uchwały mogą być stosowane do sytuacji z okresu poprzedzającego ich uchylenie. Stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1116/19 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA z: 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podziela je również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jedynie stwierdzenie nieważności wadliwych zapisów uchwały przez Sąd pozbawi je mocy prawnej w całości ze skutkiem ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i podlega umorzeniu, w związku z czym wniosek Rady Miejskiej w tym zakresie nie mógł wywrzeć zamierzonego skutku. Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonych w przedmiotowej sprawie zapisów załącznika nr 3 do uchwały, o czym orzeczono w sentencji wyroku.