II SA/Bd 1297/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka realizowana z budżetu miasta [...] uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta B. działając na podstawie art. 1, art. 3 i art. 22a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") w związku § 1, § 2, § 4, § 6, § 7a uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka (Dz. Urz. Województwa K. - P. Nr [...], poz. 982 z dnia [...] maja 2006 r. ze zm.) a także § 1, § 2 pkt 3 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod ta opieką (Dz.U. z 2010 r., Nr 183, poz. 1234) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił skarżącej A. N. przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka realizowanej z budżetu miasta B., wnioskowanego na Z. N.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do wniosku o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi realizowanej z budżetu miasta B. z tytułu urodzenia się dziecka w dniu [...] sierpnia 2015 r., zainteresowana dołączyła zaświadczenie lekarskie potwierdzające pozostawanie pod opieką lekarską od 16 tygodnia ciąży (zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2015 r.) wystawione przez lekarza specjalistę ginekolog – położnik. Orzekający organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie stosuje się odpowiednio zapis art. 15b ust. 1 u.ś.r., podkreślając przy tym, że świadczenia rodzinne są świadczeniami obligatoryjnymi, przysługującymi osobie, która spełni wszystkie warunki określone przez ustawodawcę, co oznacza, że organ administracji publicznej nie może przyznać tego świadczenia uznaniowo, oceniając wyjątkową sytuację osoby wnioskującej, bowiem zadanie organu polega wyłącznie na ustaleniu, czy wnioskodawca spełnia wymogi określone obowiązującymi przepisami prawa, które w powyższym zakresie mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Organ ustalił, że nie jest spełniona przesłanka uprawniająca do przyznania jednorazowej zapomogi realizowanej z budżetu miasta B. z tytułu urodzenia się dziecka, albowiem zainteresowana nie pozostawała pod opieką medyczną nie później, niż od 10 tygodnia ciąży do porodu; wnioskodawczyni pozostawała pod opieką dopiero od 16 tygodnia ciąży, dlatego też nie uwzględniono oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyjaśniła, że jej pierwsza wizyta u lekarza ginekologa była tak późno, ponieważ nie planowała ani nie podejrzewała ciąży. Nie miała też żadnych oznak sugerujących ciążę. W trackie wizyty u lekarza medycyny pracy, podczas badania lekarz odkrył guza z lewej strony brzucha - zasugerował leczenie onkologiczne i dopiero od tego momentu odwołująca zaczęła się leczyć. Strona podniosła, że wizyta u lekarza ginekologa polegała na tym, że lekarz zasugerował zrosty w macicy i że porobiły się w niej przegrody, dlatego lekarz nie podejrzewając ciąży, zasugerował wizytę prywatną u specjalisty, który będzie miał lepszy sprzęt do badania USG. Kolejna wizyta pozwoliła ustalić ciążę, lecz lekarz nie widział pozytywnego jej zakończenia, gdyż uważał, że rozwija się tylko w małej części macicy i dziecko nie ma szansy się rozwijać. Po skierowaniu do szpitala okazało się, że wbrew poprzednim diagnozom, ciąża rozwijała się prawidłowo, lecz dziecko było zbyt małe, jednak pobyt w szpitalu spowodował, iż dziecko przybrało na wadze, a w efekcie końcowym urodziło się zdrowe dziecko. Skarżąca podniosła, że finansowa sytuacja jej rodziny jest bardzo trudna, a okoliczność, iż nie była u lekarza ginekologa do 10 tygodnia ciąży, nie powinna jej zdaniem wpływać na zapomogę dla nowonarodzonego dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności przedstawione przez stronę, jakkolwiek bardzo trudne dla niej, nie mogą być przedmiotem rozważań Kolegium i tym bardziej stanowić przesłanki rozstrzygnięcia, wbrew brzmieniu obowiązujących w tej materii przepisów prawa. Przypomniano, że ustawodawca wskazując przesłanki, od realizacji których zależy rozstrzygnięcie wniosku strony postępowania administracyjnego, nie pozostawił organom orzekającym w tych sprawach żadnego luzu decyzyjnego, czyli instytucji tzw. uznania administracyjnego. Fakt pozostawania przez zainteresowaną pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży, stanowi o braku realizacji przesłanki pozostawania kobiety pod opieka medyczną od 10 tygodnia ciąży, do dnia porodu, a w takiej sytuacji organ orzekający o przyznaniu lub odmowie wnioskowanego świadczenia, związany jest wprost brzmieniem powołanych przepisów prawa i nawet bardzo trudna sytuacja materialna lub życiowa wnioskodawczyni, nie uprawnia organów orzekających w takich sprawach zarówno I jak i II instancji do odmiennego rozstrzygnięcia. W skardze do sądu A. N. oświadczyła, iż spełnia wymagania stawiane matce dziecka dla celów uzyskania wnioskowanego świadczenia, poza tym, aby do lekarza ginekologa zgłosić się do 10 tygodnia ciąży, jednak jej zdaniem zapomoga jest świadczeniem dla dziecka, a nie dla niej, a niezaplanowana ciąża tym bardziej powinna być uwzględniana do uzyskania wnioskowanego świadczenia. W dalszej części skargi wnosząca ją w całości powtórzyła swoją argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w formie jednorazowej zapomogi realizowanej z budżetu miasta B. z tytułu urodzenia się dziecka. Uchwała Rady Miasta B. w sprawach nieuregulowanych tą uchwałą odsyła do stosownych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – art. 7a, w związku z czym przyjąć należy, że podstawę prawną wydania decyzji stanowią przepisy art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r.") regulujące warunki przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Z przepisów art. 15b ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. wynika, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości [...] zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Przepis art. 15b ust. 5 ustawy dodatkowo stanowi, że powyższa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 15b ust. 6 ustawy pozostawanie pod opieką medyczną potwierdzić należy zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, według wzoru ustalonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. (Dz.U. Nr 183, poz. 1234). W tym miejscu należy zasygnalizować, że zasadniczym celem wprowadzenia przez ustawodawcę unormowania polegającego na uzyskaniu przez rodziców, czy też opiekunów dziecka dodatkowego wsparcia finansowego związanego z urodzeniem się dziecka była chęć zmotywowania kobiet do jak najwcześniejszego zgłaszania się do lekarza lub położnej, a w następnej kolejności – systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne, a więc do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. W uzasadnieniu do projektu tej regulacji wskazano bowiem, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (vide: druki nr 630 i nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl). Niewątpliwie, pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży i tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Wobec tak określonego celu tej regulacji, na pełną aprobatę zasługuje prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż wykładnia przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r., nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego literalnego brzmienia, które nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wprowadza on ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę ciężarną opiece medycznej, jako warunku uzyskania wnioskowanego świadczenia. Wskazany sposób wykładni nie może być jednak uznany za jedyny do zastosowania. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną i funkcjonalną, należy uznać za konieczne i decydujące, przy stosowaniu przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalaniu na jego podstawie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od swej woli i wiedzy kobieta nie będzie w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej. Taka sytuacja zaistnieć może np. w przypadku upływu długiego okresu pomiędzy datą rejestracji, a wyznaczoną datą wizyty u lekarza albo w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni spowodowanego uwarunkowaniami fizjologicznymi, osobniczymi czy zdrowotnymi danej kobiety. Koniecznym jest zatem przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn, nie były w stanie poddać się opiece medycznej przed upływem 10 tygodnia ciąży, a zostały nią objęte w późniejszym okresie i pozostawały pod taką opieką do dnia porodu. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków związanych z długimi terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej czy niemożnością samodzielnego zdecydowania o poddaniu się opiece lekarskiej i konsekwencji uzyskania wymaganego zaświadczenia lekarskiego. Znajduje to uzasadnienie w obowiązku nałożonym na władze publiczne przez art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. Taki pogląd wyrażany jest w dominującym orzecznictwie sądowadministracyjnym (wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1004/14 oraz z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 336/14; WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1022/13; WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13 oraz WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 603/13, WSA w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 241/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy dokonaniu bowiem wyłącznie literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. doszłoby do sytuacji, że każde przekroczenie określonego w tym przepisie terminu, eliminowałoby wnioskodawczynię z kręgu osób, którym służy omawiane świadczenie. W konsekwencji oznaczałoby to pominięcie i zignorowanie sytuacji, kiedy z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować tego terminu. Z podobną oceną sytuacji będziemy mieli do czynienia w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni (z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). W tych okolicznościach niezbędnym więc jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianego przepisu, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 509/15, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). W kontekście poczynionych rozważań zauważyć należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy pominęły akceptowaną w judykaturze prokonstytucyjną wykładnię dokonaną na gruncie art. 15b ust. 5 u.ś.r., przypisując decydujące znaczenie wyłącznie faktowi pozostawania skarżącą pod specjalistyczną opieką medyczną dopiero od 12 tygodnia ciąży. Tymczasem rolą organów, jak zasygnalizowano już wyżej, było również wzięcie pod uwagę okoliczności, dla których skarżąca znalazła się pod opieką lekarza z opóźnieniem. Powód takiego stanu rzeczy został przedstawiony przez skarżącą we wniesionym odwołaniu (rozwijającym wcześniejsze oświadczenie skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r., złożone organowi I instancji - k. 49 akt sprawy), w którym skarżąca wskazywała na okoliczności, które mogły spowodować brak możliwości rozeznania, czy jest w ciąży, lecz zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w tym względzie - przede wszystkim nie wezwały skarżącej do przedstawienia dowodów na potwierdzenie jej twierdzeń. Tym samym organy dopuściły się naruszenia wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie, w świetle powyższej wykładnia art. 15b ust. 5 u.ś.r., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza zaświadczenia lekarza ginekologa, wszechstronnie wyjaśnią okoliczności i przyczynę zgłoszenia się skarżącej do lekarza ginekologa dopiero w 16 tygodniu ciąży. Wyjaśnienie sprawy w omówionym zakresie jest niezbędne dla właściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.