II SA/Bd 1416/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Waganiec z dnia 30 listopada 2001 r. nr XXV-166/01 w przedmiocie ustalenia opłaty za przyłącze do sieci kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XXV-166/01 z dnia 30 listopada 2001 r. Rada Gminy Waganiec, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) ustaliła opłaty za przyłącze do sieci kanalizacyjnej będącej własnością Gminy Waganiec oraz ustaliła opłaty za wprowadzenie ścieków do sieci (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom z 2002 r., Nr 47, poz. 910). Uchwała ta została zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając, uchwale rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 827), poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy ustaw stanowią podstawę do nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty przy przyłączeniu nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała wprowadziła na terenie gminy opłatę za przyłącze do sieci kanalizacyjnej będącej własnością gminy Waganiec, różnicując jej wysokość w zależności od tego, czy na terenie przyłączanych nieruchomości jest prowadzona działalność gospodarcza, a także czy opłata jest dokonywana w trakcie trwania inwestycji, czy po jej zakończeniu. Jednocześnie kwestionowaną uchwałą upoważniono Zarząd Gminy do udzielenia ulg w opłacie. Zdaniem Prokuratora nakładanie na obywateli jakichkolwiek obciążeń publicznych wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego, a takie upoważnienie - w odniesieniu do odpłatnego przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - nie wynika z żadnego przepisu ustawy. Wskazany art. 7 ust. 1 pkt 3 zawiera jedynie katalog spraw, które należą do zadań własnych gminy i dotyczą spraw "wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz". Nie sposób na podstawie tego przepisu domniemywać, iż stanowić on może podstawę do nałożenia na obywateli jakiejkolwiek opłaty, skoro określa on jedynie zadania, jakie może podjąć gmina. Przepis ten ma jedynie charakter ustrojowy i brak jest podstaw do doszukiwania się w nim norm o charakterze materialnoprawnym, rodzących uprawnienia lub obowiązki po stronie danych podmiotów. W ocenie Prokuratora nie sposób także przyjąć, iż zasadność ustalenia opłaty wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Stwierdził, iż ceny i opłaty w rozumieniu tej ustawy mają charakter dobrowolny i dotyczą osób, które chcą skorzystać z danej usługi, świadczonej przez gminę, a skorzystanie z tej usługi nie jest obarczone jakimkolwiek przymusem. Opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą na charakter przymusowy i nie zmienia tego faktu możliwość udzielenia danemu podmiotowi ulgi. Prokurator podniósł również, iż podstawą do nałożenia opłaty, wskazanej w zaskarżonej uchwale, nie mogą być także przepisy ustawy dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 19 ust. 1 i 2 tej ustawy. Z przepisów tych wynika jedynie kompetencja rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 tego artykułu wskazuje na istotne elementy, które powinien zawierać regulamin. W pkt 4 wskazano jedynie, iż regulamin określać ma warunki przyłączania do sieci. Na tej podstawie w ogóle nie sposób wyciągnąć wniosku, iż jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty przez osoby, których nieruchomości są do danej sieci przyłączane, bowiem byłoby to jawnym przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały rady gminy stanowi, zatem przytoczony art. 147 § 1 ppsa. Wprowadzając w tym przepisie sankcję nieważności ustawodawca nie określił jednak rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy, zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ustawie tej przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa tj. istotne i nieistotne, które mogą być wywołane przez podjęcie przez organ gminy niezgodnej z prawem uchwały. Zgodnie, bowiem z art. 91 ust. 1 tej ustawy nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl zaś art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest, zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kontroli sądowej tutejszego Sądu poddana została uchwała Rady Gminy Waganiec nr XXV-166/01 z dnia 30 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia opłaty za przyłącze do sieci kanalizacyjnej będącej własnością Gminy Waganiec oraz ustalenia opłat za wprowadzenie ścieków do sieci (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom z 2002 r., Nr 47, poz. 910). Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej powoływanej jako "ugk"). W pierwszej kolejności należy wskazać, że dokonując analizy treści przedmiotowej uchwały, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"). Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, stanowiąc że jest to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawany na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, wymagający dla wejścia w życie ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Uznanie określonego aktu za akt prawa miejscowego wymaga, zatem zbadania jego właściwości i przymiotów w świetle wskazanych cech aktu prawa miejscowego. Decydujące znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, jako źródło w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP powszechnie obowiązującego prawa, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie, co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, analizowana zgodnie z poczynionymi uwagami, stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Adresat uchwały został bowiem określony w niej w sposób generalny tj. poprzez wskazanie jego cech, a nie w sposób indywidualny poprzez wymienienie go ,,z imienia", jako że jest nim – w przypadku kwestionowanych zapisów uchwały – gospodarstwo domowe czy też podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Natomiast personalny zasięg oddziaływania przepisów uchwały jest powszechny, gdyż w swej istocie nie obejmuje jednostek organizacyjnych gminy, podmiotów podległych (służbowo, organizacyjnie) organowi wydającemu uchwałę, lecz podmioty zewnętrzne, tj. przede wszystkim odbiorców wody. Tym samym więc, zaskarżona uchwała zawiera normy ogólne (generalne i abstrakcyjne) i została skierowana do podmiotów zewnętrznych, co przesądza że stanowi ona źródło powszechnie obowiązującego prawa o zasięgu lokalnym. Na marginesie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Stanowisko, iż uchwała rady gminy nakładająca obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn.. akt II OSK 2330/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 439/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 586/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 687/12 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, dalej powoływanej jako CBOSA). Jednocześnie wymaga wskazania, że dla samej możliwości uznania określonej uchwały za akt prawa miejscowego nie ma znaczenia przyjęty sposób jej ogłoszenia, a w szczególności to, czy została ona opublikowana w dzienniku urzędowym. Kwestia dochowania wymaganego sposobu (trybu) ogłoszenia ma jedynie znaczenie dla oceny, czy dana uchwała może być uznana za akt normatywny obowiązujący, który wszedł w życie. Potwierdza to treść przepisów art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w myśl których warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Przesądzenie, że zaskarżoną uchwałę należy traktować jako akt prawa miejscowego, oznacza w świetle wskazanych wyżej cech aktu prawa miejscowego, że zakwestionowane przez stronę skarżącą regulacje uchwały – w tym w szczególności nakładające obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt i obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej – powinny znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z ww. art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w regulacji art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały, z konsekwencjami - w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych - określonymi w przepisach obowiązujących w dacie orzekania (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1336/05 – dostępny na stronie CBOSA). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) w wersji która w art. 40 ust. 1 posługiwała się pojęciem "przepisów gminnych", a nie pojęciem "aktów prawa miejscowego", znanym aktualnie obowiązującej ustawie o samorządzie gminnym (a wprowadzonym wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz.U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718, która w art. 32 zastąpiła pojęcie przepisów gminnych pojęciem aktów prawa miejscowego). Treść obu regulacji jest jednak identyczna, z tą jedyną różnicą dotyczącą terminologii (użytego pojęcia przepisów gminnych lub aktów prawa miejscowego). Zarówno na gruncie aktualnie obowiązującego brzemienia przepisu art. 40 ust. 1, jaki i treści tego przepisu w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego / przepisów gminnych, stanowi upoważnienie zawarte w akcie rangi ustawowej, o czym świadczy użyty w obu wersjach tego przepisu zwrot ,,na podstawie upoważnień ustawowych" gminie przysługuje prawo stanowienia - aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy / przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Zmiana, zatem dotyczyła wyłączenie zastąpienia jednego pojęcia (przepisów gminnych) drugim (aktami prawa miejscowego). Istotnym jest też, że na mocy art. 241 ust. 7 Konstytucji RP obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji przepisy gminne stały się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Z powyższego wynika, że legitymacja samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych) istnieje tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Reguła ta dotyczy także sytuacji nakładania na obywatela obowiązków. W tym zakresie w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywatela jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 4 października 2017, sygn. akt II OSK 2330/16 – dostępne na stronie CBOSA). Koresponduje z tym poglądem przepis art. 84 Konstytucji RP, z którego wprost wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych włącznie ustawą. W tym kontekście koniecznym, zatem jest zbadanie, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały, czy też jakiekolwiek inne przepisy, formułują wyraźne upoważnienie do uregulowania przez organ gminy materii unormowanej w zakwestionowanych przez stronę skarżącą przepisach zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała w zakresie, w jakim nadkłada obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej została wydana bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Żaden bowiem z powołanych w uchwale przepisów, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3 usg ani też art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie uprawniał organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego (przepisów gminnych) kwestii opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie ma także żadnych innych przepisów ustawowych, które upoważniałyby radę gminy do wprowadzenia takich opłat w drodze powszechnie obowiązujących przepisów prawa o zasięgu lokalnym. Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych przepisów, koniecznym jest wskazanie na charakter prawny opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 (dostępny na stronie CBOSA), iż opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej, która została wprowadzona zaskarżoną uchwałą, pomimo że nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, to jednak oczywistym jest, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową. NSA zwrócił uwagę, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r., Nr 132, poz. 622 ze zm.), obowiązującej od 1 stycznia 1997 r., podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny (art. 10 ust. 2 tej ustawy). W tych okolicznościach, zdaniem NSA, omawiana opłata ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (patrz też wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 – Lex nr 149541; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok NSA - OZ w Lublinie z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 286/02, niepubl. - dostępne na stronie CBOSA). Art. 7 ust. 1 pkt 3 usg ogólnie określa, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, i że jednym z tych zadań są m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Tym samym nie może on stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwały rady gminy z uwagi na to, że w przepisie tym wyłącznie wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, a przepis ten nie zawiera delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że sprawy kanalizacji należą do zadań własnych gminy nie powoduje, że do kompetencji organu stanowiącego gminy należy wprowadzanie opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. W tym zakresie brak jest, bowiem wyraźnego upoważnienia dla organu gminy. Również art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie mógł stanowić właściwej podstawy do ustanowienia przez Radę Gminy opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W myśl przywołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie zawiera, bowiem generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Pomimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Taki zaś charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą (wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 - dostępny na stronie CBOSA). Ponadto przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie może stanowić podstawy nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku uiszczenia opłaty za podłączenie do urządzeń kanalizacyjnych czy wodociągowych lub opłaty za możliwość korzystania z tych urządzeń także z tej przyczyny, że podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/10 - dostępny na stronie CBOSA). W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że również żadna inna ustawa czy przepis nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej czy gazowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 92/13 - dostępne na stronie CBOSA). W szczególności podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły również stanowić przepisy art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 ze zm.), w ramach których to ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przewodów lub urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepisy te stanowią prawną możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jedynie w sytuacji, gdy wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Z regulacji z art. 145 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wynika, że to nie rada gminy w drodze uchwały, lecz zarząd gminy mógł w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12 - dostępny na stronie CBOSA). Jak podkreślono to wyżej nie jest dopuszczalne jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, obciążania ich ciężarami i świadczeniami publicznymi nie przewidzianymi ustawą. Skoro, więc ustalona zaskarżoną uchwałą opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, to wobec braku wymaganego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłaty, uznać należy wszystkie przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały regulujące i odnoszące się do tej opłaty za wydane bez podstawy prawnej, a zatem za istotnie naruszające prawo i tym samym uzasadniające stwierdzenie ich nieważności. W związku z tym, jak podkreślono to wyżej, iż sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały, to tym samym stwierdzić należy, iż w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały brak było upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do nałożenia na odbiorców wody – w drodze aktu prawa miejscowego (przepisów gminnych) obowiązku wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt. W ocenie Sądu, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, żaden z omówionych wcześniej przepisów nie zawierał upoważnienia dla rady gminy do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego (przepisów gminnych) obowiązku wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt przez osobę przyłączającą nieruchomość do sieci. Kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji zawierała, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 ze zm.). Ustawa ta nie zawierała jednak norm kompetencyjnych upoważniających radę gminy do zawarcia w akcie prawa miejscowego (przepisach gminnych) przepisów nakładających obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt przez osobę przyłączającą nieruchomość do sieci (w sprawie odbiorców wody – właścicieli nieruchomości), jak też przepisów określających odpłatności za przyłączenie do kanalizacji. Przewidywała ona wykonanie urządzeń kanalizacyjnych miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1), zaś zbiorczych urządzeń kanalizacyjne wsi – na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości (art. 99 ust. 2). W art. 107 ust. 3 pkt 2 przewidziana została delegacja ustawowa do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego zasady ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywało wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r., które w odróżnieniu od poprzedzającego go rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w ogóle nie normowało kwestii dotyczących zasad ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w przepisie § 8 kompetencje w zakresie dokonywania stosownych rozliczeń przyznawało terenowym organom administracji państwowej właściwości szczególnej do spraw rolnictwa stopnia podstawowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12). Sąd uznał, że w sprawie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.