II SA/Bd 192/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę [...]([...]) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. [...] sp. z o.o. w B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, pomimo swojego intencyjnego charakteru i wywołuje konkretne i dotkliwe skutki prawne, które bezpośrednio ograniczają możliwość realizacji uprawnień skarżącej, wynikających z prawa do ubiegania się o decyzję WZ oraz planowanego zagospodarowania nieruchomości. W ten sposób akt planistyczny mający służyć perspektywicznemu zarządzaniu przestrzenią, w praktyce aktualnie i bezpośrednio narusza interes prawny skarżącej, paraliżując możliwość realizacji uprawnień wynikających z prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę na ww. akt, m.in. pod kątem spełnienia wymogów formalnych, mając na względzie charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a także interes prawny wnoszącego skargę do kwestionowania uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej powoływana jako p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w sprawie skargi, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej u.s.g.). Ustawodawca aktualnie zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi zarówno wykazanie posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, jak i ich naruszenia, poprzez podjęcie ww. aktu. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez uchwalenie zaskarżonego aktu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Podkreślić należy, że w orzecznictwie jednolicicie przyjmuje się, że uchwała tego rodzaju co zaskarżona, nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2442/12 opubl. w ONSAiWSA 2014/3/50; z 14 listopada 2013 r. o sygn. akt II OSK 81/13, opubl. w Lex nr 1421793; postanowienie NSA z 15 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 660/11, opubl. w Lex nr 786163). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie przyznaje legitymację skargową jedynie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. W ocenie Sądu, powoływana przez skarżącą argumentacja nie świadczy o istnieniu po jej stronie interesu prawnego, ani tym bardziej o tym, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, że zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, opubl. Lex nr 384677; postanowienia NSA z: 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21, opubl. Lex nr 3334001 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18, opubl. Lex nr 2568775). Jak wynika z art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czy też uchwała o zmianie takiej uchwały) jest elementem niezbędnym do wszczęcia procedury planistycznej. Uchwała ma jedynie charakter intencyjny i formalny, jest aktem wiążącym organ wykonawczy gminy na dalszym etapie postępowania planistycznego, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Dopiero po przeprowadzeniu procedury planistycznej uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538), a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 cyt. ustawy). Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji uchwała taka nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej, nawet jeżeli obejmuje należące do niej nieruchomości. Nie zmienia to bowiem faktu, że zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, nie stanowiącym aktu prawa miejscowego, którego wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Podkreślić również należy, że rada gminy może w toku prac planistycznych dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Przewidywania co do ustaleń projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2385/25, opubl. w Lex nr 3952582). Dopiero plan miejscowy będzie kształtować, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych do danej nieruchomości skarżącej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.