II SA/Bd 262/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oddala skargę. U z a s a d n i e n i e: Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024r., poz. 725 t.j.), zwanej dalej: "p.b.", wniósł sprzeciw w sprawie wniosku Spółka ., zwanej dalej: "skarżącą", dotyczącego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na cyt. "montażu anten sektorowych i ich konstrukcji wsporczych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków" na dachu budynku usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że [...].2024r. wpłynął do tut organu wniosek skarżącej dotyczący zamiaru przystąpienia do ww. robót budowlanych. Z treści załączonej do zgłoszenia dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowe roboty budowlane ewidentnie wykraczają poza pojęcie instalacji urządzeń na obiektach budowlanych, ponieważ stanowią one przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. Stwierdzono, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wykracza poza pojęcie instalacji urządzeń na obiektach budowlanych, o którym jest mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, p.b., a w konsekwencji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., który to pogląd przeważa w orzecznictwie sądów np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14.09.2010 r., sygn. akt II SA/Bd 718/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.10.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 955/11, wyrok NSA z dnia 20.05.2011 r. sygn. akt II OSK 898/10, wyrok NSA z dnia 08.09.2011 r., sygn. akt II OSK 1867/10. Argumentowano, że rozbudowa oraz przebudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, także wykracza poza pojęcie instalacji urządzeń na obiektach budowlanych i również wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ zmianie ulegają parametry techniczno-użytkowe tej stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto rozbudowa i przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wymieniona w treści art. 29 p.b., w katalogu przedsięwzięć niewymagających pozwolenia na budowę. Wobec powyższego zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zadecydowano jak w rozstrzygnięciu. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, a w szczególności: 1/ art. 7 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo, co spowodowało prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów Państwa, 2/ art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie, w kontekście jedynej podstawy prawnej przewidzianej przez przepisy prawa dającej możliwość wniesienia sprzeciwu, dlaczego go wniesiono oraz niewyjaśnienie dlaczego organ I instancji nie dał wiary materiałowi dowodowemu w postaci dokumentacji techniczno-formalnej; 3/ art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, p.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie, czyli wniesienie sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia, w sytuacji gdy zgłaszane roboty budowlane wpisane są w katalog robót niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej: "k.p.a.", art 82 ust. 3 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie – po przytoczeniu dotychczasowego ww. stanu faktycznego – oparł o następujące utlenia i rozważania: Z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady są wyszczególnione w art. 29 ww. ustawy. Przepis ten wskazuje zamknięty katalog budów oraz robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a, p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Inwestor wskazał, że przedmiotowa inwestycja wypełnia przepis z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit a, jednakże złożył zgłoszenie, gdyż budynek, na którym planuje się realizację inwestycji, znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Przedmiotowa inwestycja wykracza poza pojęcie instalacji urządzeń na obiektach budowlanych i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów p.b., należy traktować jako obiekt budowlany (art. 3 pkt 1p.b.), który składa się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei stosownie do § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1040), przez "telekomunikacyjne obiekty budowlane" należy rozumieć telekomunikacyjną linię kablową, kanalizację kablową, antenowe konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne, podbudowę słupową dla telekomunikacyjnych linii kablowych, szafy i słupki telekomunikacyjne. Pojęcie "instalacji" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Pojęcie rozbudowy nie jest również zdefiniowane w przepisach p.b., w związku z tym właściwą drogą interpretacji jest poszukiwanie znaczenia terminu rozbudowa drogą argumentacji a contrario, zastosowanej do ustawowej definicji pojęcia przebudowy. Rozbudowa będzie zatem obejmowała roboty budowlane zmieniające charakterystyczne parametry obiektu takie jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany, czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu ustawy Prawo budowalne (wyrok NSA z 18 maja 2018 r" II GSK 1318/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2023 r. II SA/Ol 773/22). To z kolei sprawia, że inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie budowlane na wykonanie przedmiotowych robót na istniejącej stacji. Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, by przedmiotowa inwestycja mogła zostać zakwalifikowana jako instalowanie. Należy natomiast uznać, że stanowi ona rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego z uwagi na istotną zmianę parametrów obiektu budowlanego poprzez montaż dodatkowych anten sektorowych. Zgodnie z orzecznictwem, prace polegające na montażu kolejnych anten, co ma miejsce w niniejszej sprawie, prowadzą do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego. Zwiększenie mocy zainstalowanych anten powoduje zwiększenie zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych na otoczenie (wyrok II SA/Rz 674/19). W odwołaniu skarżący wskazał, że "zakresem robót budowlanych objęto: demontaż ramki antenowej, demontaż odgromnika, montaż dodatkowych anten sektorowych na nowych konstrukcjach wsporczych, montaż odgromnika oraz zmianę azymutów istniejących anten sektorowych." Takie roboty jego zdaniem należy zakwalifikować jako instalację w myśl art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a. Jednocześnie należy wskazać, że w dokumentacji techniczno-formalnej w pkt pierwszym jest zapis, że przedmiotem zamierzenia budowlanego jest przebudowa stacji bazowej operatora Spółki Z załączonej dokumentacji jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje montaż dodatkowych trzech anten. Powyższe wskazuje więc, że w niniejszej sprawie nastąpi zmiana parametrów istniejącej sieci bazowej. Montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m.in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego. Zdaniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego przepis art. 29 ust 4 pkt 3 lit. a, p.b., ma zastosowanie jedynie do robót budowlanych, które polegają na instalowaniu tzn. na prostym zakładaniu, montowaniu określonych urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Złożone prace budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych bądź technicznych wykraczają poza warunki zwolnienia wynikające z ww. przepisu. Zamontowanie przykładowo konstrukcji, w której dochodzi do zmiany wysokości obiektu, powoduje, że roboty takie powinny zostać zakwalifikowane jako rozbudowa ze względu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Dotyczy to również montażu dodatkowych anten sektorowych, gdyż konsekwencją tego jest zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego, co niewątpliwie stanowi istotną zmianę parametrów przedmiotowego obiektu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2024 r. II OSK 1607/24 "przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii instalowania, montażu, czy budowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r.; II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi budowy tych obiektów (por. odpowiednio wyroki NSA: z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16 - choć odwołujące się do nieobowiązującej już treści art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., to w odniesieniu do pojęcia "instalowania na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych" pozostające aktualnymi). Aktualną pozostaje zatem teza, zgodnie z którą przepisy p.b., nie przewidują zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na wznoszeniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią budowę tego obiektu budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., dotyczą wyraźnie "instalowania", a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) budowli jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnymi nowelizacjami Prawa budowlanego nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa, przebudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepisy dotyczą problematyki "instalowania na obiektach budowlanych". W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1/ art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, w związku z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b., poprzez błędną wykładnię i błędne ustalenie, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięcia, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy literalna treść przepisów wskazuje, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a konieczne jest jedynie zgłoszenie, 2/ przepisu art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a., wobec działania przez organy obu instancji wbrew przepisom prawa. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organów, że montaż dodatkowych anten sektorowych prowadzi do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego i przez to stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, albowiem regulacja art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, p.b., dotyczy instalacji zarówno stanowiących całość, czyli niejako "od zera", jak i niestanowiących całości, czyli tych, które są "dodawane" do istniejących już na obiekcie urządzeń. Podkreślono, że zainstalowanie jakiejkolwiek instalacji radiokomunikacyjnej zawsze wpłynie na zmianę parametrów użytkowych lub technicznych. Wywodzono, że okoliczności, iż twierdzenie organów są błędne, potwierdzają także elementy wymienione w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b., tj. pomp ciepła, wolno stojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, jak też wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji (z wyłączeniem instalacji gazowych). W każdym z tych przypadków dochodzi wszak do budowy mogącej stanowić jednocześnie rozbudowę istniejącego już obiektu budowlanego w sposób zmieniający jego parametry użytkowe lub techniczne, co nie oznacza, że wówczas konieczne byłoby pozyskanie pozwolenia na budowę. Zarzucono, że organy powołały się na orzecznictwo wypracowanego w czasie, gdy wspomniany przepis w tej wersji nie obowiązywał. Podniesiono, że przywołany przez organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2024 roku, II OSK 1607/24, zawiera wiele niesłusznych tez, które pozostają sprzeczne z przepisami p.b. Z wyroku tego bowiem wynika, że ustawodawca, aby osiągnąć efekt zwolnienia z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę "wznoszenia" antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych musiałby użyć zwrotu innego niż "instalacja", w domyśle "wznoszenie" lub podobne. Podkreślić jednak wypada, że Prawo budowlane nie definiuje pojęć, na które w rzeczonym wyroku wskazuje NSA tj. "instalowanie", "wznoszenie" czy też "stacje bazowe telefonii komórkowej". Wywodzono, że "instalowanie" swej treści odpowiada słowu "montaż", przy czym słowo "montaż" w p.b., użyte jest m.in. w odniesieniu do przenośnych wolno stojących masztów antenowych (art. 3 pkt 5a, p.b.), co powoduje, że przenośne wolno stojące maszty antenowe, wraz z instalacją radiokomunikacyjną, podlegają montażowi, nie budowie. Bezspornym powinno być także to, że "przenośne wolno stojące maszty antenowe" to nic innego jak przenośne stacje bazowe telefonii komórkowej. Wskazano, że słusznym jest podniesiony już w odwołaniu zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a., albowiem organy obu instancji działają wbrew omówionym powyżej przepisom. Czynienie rozróżnień nieprzewidzianych przez ustawodawcę jak też czynienie wspomnianych przepisów martwymi jest w sposób oczywisty działaniem wbrew prawu tj. nie na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną ww. rozstrzygnięć organów stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., zgodnie z którym, organ zobowiązany jest wnieść sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie na podstawie tej regulacji aktem związanym, niezależnym od woli organu, zatem o zastosowaniu tego przepisu decyduje przesądzenie, czy dla zamierzenia objętego zgłoszeniem wymagane jest pozwolenie na budowę. Zatem istotą sporu jest przesądzenie, czy zgłoszone zamierzenie inwestycyjne - demontaż ramki antenowej, demontaż odgromnika, montaż dodatkowych 3 anten sektorowych na nowych konstrukcjach wsporczych, montaż odgromnika oraz zmianę azymutów istniejących anten sektorowych, urządzenia o wysokości nieprzekraczającej 3 m - wymaga pozwolenia na budowę, jak przyjmują organy, czy też wymaga jedynie zgłoszenia (z uwagi na usytuowanie inwestycji w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b.), jak twierdzi skarżąca. Oba powyższe stanowiska opierają się na przepisie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, p.b., który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Niewątpliwie analizowany przepis stanowi wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 p.b., w świetle której wykonywanie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Punktem wyjścia do dokonania wykładni omawianego przepisu ogólna zasada prawna exceptiones non sunt extendendae – wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Wyjątki, co do zasady należy wykładać ściśle. W niniejszej sprawie, reguła ta ma zastosowanie. Omawiany przepis reguluje szczególny rodzaj robót budowlanych polegający na "instalowaniu". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "instalowania" użytego w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, p.b. W orzecznictwie, w oparciu o brzmienie art. 3 pkt 6 i 7 p.b., przyjęto, że "instalowanie" to taki rodzaj robót budowlanych, który w szczególności nie polega na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1424/15). Należy także uznać, że racjonalny językowo ustawodawca intencjonalnie użył w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. wyrazu "instalowanie" nie zaś innego, zdefiniowanego w ustawie. Taki wniosek jest zgodny z zakazem wykładni synonimicznej, który wyklucza nadawanie tego samego znaczenia wyrazom różnobrzmiącym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 767/22). Przez instalowanie należy co do zasady rozumieć proste, nieskomplikowane prace, których synonimem jest określenie "zakładanie". Są to zatem takie działania, które nie rodzą zagrożeń typowych dla robót budowlanych (budowy, przebudowy, rozbiórki). Wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, p.b. oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się przykładowo do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy (przebudowy czy rozbudowy) takiej stacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2019 r., sygn. II OSK 1161/17; z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 848/16). Z przepisów ustawy Prawo budowlane można wyprowadzić wykładnię, zgodnie z którą "instalowanie" stanowi działanie na istniejących już obiektach. Taki wniosek płynie z literalnego brzmienia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, b, d i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, d p.b, które posługują się wyrażeniem "na obiektach budowlanych", "na budynkach", "wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji". To doprecyzowanie nakazuje przyjąć, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2786/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 613/17). Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że nie zawiera się we wskazanym powyżej przepisie wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu na tej konstrukcji anten wraz z odpowiednią instalacją (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 623/22 i z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. II SA/Kr 624/22 oraz obszernie cytowane tam orzecznictwo). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że sporna inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako podlegająca zgłoszeniu w trybie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2, p.b. Niewątpliwie elementem zamierzenia budowlanego są konstrukcje wsporcze i urządzenia towarzyszące, zwiększenie ilości anten i zmiana azymutów istniejących anten sektorowych, co wyklucza możliwość uznania inwestycji za "instalowanie" elementów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ całość inwestycji przekształca ją w nowy obiekt. A taka sytuacja powoduje konieczność uzyskania na niego pozwolenia na budowę, bowiem w innym przypadku doszłoby do obejścia przepisów prawa. Uregulowanie prawne dotyczące wyjątku, odniosłoby skutek do robót budowlanych nowej stacji bazowej telefonii komórkowej, ubranej w sformułowania określone w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit.a, p.b. Stosując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej, należy zawsze zbadać jaki charakter ma owo instalowanie, czy jedynie uzupełniający elementy istniejącej stacji, czy też tworzący jej nowy rodzaj, na który potrzebne jest już pozwolenie na budowę, uwzględniając powszechnie obowiązujące regulacje spoza art. 29 ust. 4 pkt 3 lit.a, p.b. Zgodzić się należy bowiem z organami, że przy dokonywaniu oceny charakteru owego instalowania, należy zbadać, czy w istocie nie stanowi ono rozbudowy istniejącej stacji. Jakkolwiek pojęcia tego nie definiuje p.b., to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że rozbudowa obejmuje roboty budowlane zmieniające charakterystyczne parametry obiektu skutkiem czego nie powstaje odmienny (nowy) obiekt budowlany. W ocenie Sądu ocena organów, że inwestycja objęta zgłoszeniem stwarza nowy obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę jest trafna, skoro mają zmienić się istotne parametry istniejącej bazy poprzez montaż dodatkowych anten sektorowych i zmianę azymutów istniejących anten sektorowych. Zgodnie z orzecznictwem, prace polegające na montażu kolejnych anten, co ma miejsce w niniejszej sprawie, prowadzą do zwiększenia emisji pola elektromagnetycznego. Zwiększenie mocy zainstalowanych anten powoduje zwiększenie zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych na otoczenie (wyrok II SA/Rz 674/19). W świetle powyższego nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, w związku z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały powyższe normy, co znalazło wyraz w ich rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji. Nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. Jak stanowi art. 7 Konstytucji R.P., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 6 k.p.a., wyraża zasadę działania organów administracji państwowej na podstawie przepisów prawa. By można było uznać postawiony zarzut za zasadny, musiałaob dojść do stwierdzenia naruszenia ww. zasad, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, tak pod względem zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały sporne przepisy p.b., co znalazło uzasadnienie w ich decyzjach. Nie budzi wątpliwości, że przyczyną uznania przez nie, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenia na budowę do zgłoszonej inwestycji jest ich ocena o tym, że postulowana instalacja zmierza do przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe stanowisko organów Sąd uznał za zasadne, a argumentacji skargi Sąd nie podzielił z przyczyn wskazanych wyżej. Z tych względów zachodziły przesłanki do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.