II SA/Bd 292/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego na odbudowę budynku gospodarczego, w kwocie 100 000 zł z tytułu strat spowodowanych wichurą i nawałnicą, które miały miejsce dnia 11.08.2017 r. w gminie Ł. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2015 r.. poz. 1659), art. 2, art. 3 ust. 1, art. 39 ust.1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r. poz. 1769), dalej u.p.s., § 1-§ 2 zał. Nr 1 pkt 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 2017 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1547), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. J. K. w dniu [...].09.2017 r. złożył wniosek o pomoc w kwocie 100 000 zł w związku z poniesionymi stratami w budynku gospodarczym w wyniku nawałnicy. Uzyskane środki z pomocy miały posłużyć na odbudowę obiektu. Wnioskodawca oświadczył, że nie stać go na rozpoczęcie odbudowy. Budynek został uszkodzony w przeważającej części i nie był przedmiotem oceny szkód przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania J. K. zasiłku celowego na remont budynku gospodarczego, w kwocie 100.000 zł z tytułu stwierdzonych strat. Wydanie decyzji zostało poprzedzone wywiadem środowiskowym przeprowadzonym przez pracowników pomocy w dniu [...] października 2017r. oraz oszacowaniem szkód przez pracowników - Inspektorów Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu [...].08.2017r. Zgodnie z oceną uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017r. budynek nie został objęty oszacowaniem. W uwagach oceny inspektorzy stwierdzili, że budynek posiada pęknięcia (odspojony narożnik). Według oświadczenia P. K. uszkodzenia powstały przed nawałnicą. Organ stwierdził, że w budynku gospodarczym szkody powstały przed [...].08.2017 r. Dlatego też pomoc nie przysługuje. Od decyzji organu I instancji J. K. wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3, 7 pkt 15), art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Naruszenie Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Stanowisko odwołujący uzasadnił tym, że pomoc w formie zasiłku celowego do kwoty 6 000 zł i do kwoty 20 000 zł przyznawana jest na podstawie pkt 1.8 wyżej powołanych zasad i nie jest wymagane oszacowanie strat przez osobę posiadającą uprawnienia do ich szacowania. Oszacowanie przez osoby uprawnione do szacowania występuje dopiero w przypadku wniosku o kwotę pomocy na podstawie pkt 11.6 pkt III, na co wskazuje pkt IV. 5 tych zasad. Zatem powoływanie się w zaskarżonej decyzji na 3.5 % oszacowanie jest bezpodstawne. Dalej autor odwołania oświadczył, że jest właścicielem budynku oraz to, że zaskarżył w szczególności podstawę prawną i sposób szacowania w wysokości 3,5 %. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do ustaleń dokonanych w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez pracowników – R. W. i L. S., inspektorów Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Organ zwrócił uwagę na adnotację w ocenie pod pozycją uwagi, gdzie odnotowano, że: na nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy w kondygnacji. Budynek posiada pęknięcia (odspojony narożnik). Według oświadczenia P. K. uszkodzenia powstały przed nawałnicami. Na tej podstawie organ nie uznał zarzutu odwołania, że budynek nie był przedmiotem oszacowania szkód przeprowadzonym w dniu [...] sierpnia 2017r. Organ II instancji powołał się na Zasady udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałania i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych - zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017r. ( pismo znak: DOLiZK-IV-775-10/2017), zmienione w dniu 29 sierpnia 2017r. (pismo znak: DOLiZK-IV-775-20/2017). W oparciu wytyczne tych dokumentów tj. pkt I pkt 3 zasad wyjaśnił, że przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspakajaniu potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski. Z kolei w myśl definicji budynku gospodarczego wskazanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez budynek gospodarczy rozumie się budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Zdaniem organu zasiłek celowy może być przyznany na remont i odbudowę takiego budynku gospodarczego, który służy realizacji niezbędnej potrzeby bytowej poszkodowanej rodziny czy osoby samotnie gospodarującej. Zdaniem organu akta administracyjne sprawy potwierdzają, że takiemu celowi nie służy budynek gospodarczy, którego właścicielem jest J. K., co potwierdza odmowę przyznania pomocy. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że kwoty pomocy z rezerwy celowej budżetu państwu określone w ww. Zasadach nie oznaczają, że każdy poszkodowany może składać wnioski dotyczące jednego budynku, osobno na wymienione w tych zasadach kwoty. tj. na 6 000 zł czy na 20 000 zł. Powyższe kwoty służą jedynie do ustalenia rozmiaru pomocy finansowej, jaka może być przyznana stronie związku z poniesionymi na skutek nawałnicy stratami i oznaczają, że przy stratach oszacowanych do kwoty 6 000 zł straty i potrzeby osoby/rodziny poszkodowanej ustalane są w drodze skróconego wywiadu środowiskowego i nie jest wymagane przedkładanie rachunków i faktur. Zaś przy kwocie 20 000 zł kwotę przyznanej pomocy pomniejsza się o przyznaną kwotę 6 000 zł. jeśli dotyczyła samego zdarzenia i należy żądać przedłożenia rachunków i fraktur. Organ II instancji potwierdził stanowisko skarżącego, że jest on właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem na podstawie umowy darowizny. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018r nr [...] oraz decyzji organu I instancji i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie aft. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak ustalenia i uwzględnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów. Skarżący stwierdził, że ocena inspektorów Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2017r. jest dokumentem wydanym bez podstawy prawnej, a zatem jest dokumentem nieważnym, którego nie mogą uwzględniać organy wydające decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy. Przyjęta w ocenie metodologia jest sprzeczna z obowiązującym prawem w tego typu szacowaniu strat. Skarżący wskazał, że zgodne z prawem procentowe oszacowanie strat jest to stosunek wartości odtworzeniowej powstałych uszkodzeń według cen obowiązujących w dniu szacowania wydatków koniecznych do przywrócenia stanu poprzedniego budynku, do wartości rynkowej budynku w dniu szacowania. Jest to procentowy udział kwot, a nie procentowy udział szkód w stosunku do całego budynku, która to metoda jest metodą nie wynikającą z przepisów prawa. W ocenie skarżącego wniosek o pomoc nie uwzględniał uszkodzeń budynku gospodarczego powstałych przed [pic]nawałnicą z dnia 11 na 12 sierpnia 2017r., lecz wyłącznie uszkodzenia nią spowodowane. W protokole z wywiadu środowiskowego nie ma wzmianki o szkodach spowodowanych w/w nawałnicą mimo, iż pracownik MOPS dokonał organoleptycznych oględzin uszkodzonego stropu, zniszczonych zalaniem ścian i sufitu wewnątrz budynku gospodarczego. Z nieznanych skarżącemu przyczyn organ odmówił wykonania zdjęć dotyczących tych szkód wewnątrz budynku, które powinny znaleźć się w aktach sprawy. Skarżący uważa, że inspektorzy błędnie ocenili wypowiedź P. K. i w ten sposób bezpodstawnie przypisali pęknięcie między budynkiem mieszkalnym a płotem budynkowi gospodarczemu. W sprawie oceny budynku gospodarczego, który w ogóle nie był oceniany przez inspektorów, koniecznym jest powołanie przez organ rzeczoznawcy majątkowego, w celu oszacowania strat. Podniósł ponadto, że posiada tytuł prawny do budynku gospodarczego. Uważa, że na podstawie pkt I.3 zasad pomoc przysługuje na budynek gospodarczy oraz odpowiedzialność za powiększenie szkody ponoszą oba organy w związku z bezpodstawnie nieudzieloną pomocą przynajmniej w minimalnej wysokości koniecznej na zabezpieczenie budynku. Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 9 i art. 10 kpa, ponieważ organ nie informował skarżącego, że zwróci się do sądu o odpis z księgi wieczystej oraz nie zapewnił mu czynnego udziału w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi w oparciu o przedstawione w niej zarzuty oraz kontrolując sprawę z urzędu. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."), a w szczególności art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Powyższy przepis stwarza możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, LEX nr 521651064). Pomoc oparta na podstawie art. 40 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12; a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 565/14 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenia.nsa. gov.pl). Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 1 czy ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14, LEX nr 1769243). Przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 u.p.s. wymaga zatem dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stąd w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeb po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy ich charakter, uzasadnia przyznanie żądanej pomocy. Należy w tym miejscu zaakcentować, iż norma prawna zawarta w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zobowiązuje organy pomocy społecznej do uwzględnienia ich możliwości finansowych, pozwalających na realizację potrzeb zgłoszonych przez osoby ubiegające się o pomoc. W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, Lex 299415). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] września 2017r. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej pięć wniosków o pomoc na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Dwa z nich dotyczyły budynku jednorodzinnego, a trzy jednego obiektu gospodarczego. Organ każdy z wniosków rozpatrzył indywidualnie. Kontroli Sądu poddana została jedna z pięciu decyzji - o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 100 000 zł na odbudowę budynku gospodarczego, który zdaniem skarżącego ucierpiał w związku ze zdarzeniem nawałnicy w nocy z dnia 11 na 12 sierpnia 2017r. na terenie gminy. Bezsporne w sprawie jest, że na skutek powyższego zdarzenia straty dotyczące nieruchomości stanowiącej własność skarżącego zostały oszacowane w dniu [...] sierpnia 2017r. przez inspektorów GUNB. Wynik ustaleń inspektorów został opisany w "Ocenie uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017" i dotyczył budynku "jednorodzinnego z częścią usługową", przy ul. P. nr [...]. W dokumencie wskazano, że w szacowanym budynku zamieszkują 3 osoby. Szkody oceniono w następujący sposób: dach – 10 % uszkodzeń, strop 2% (odspojony i zawalony tynk w pomieszczeniu łazienki i pokoju na II kondygnacji, w korytarzu wejściowym – płyta k-g na I kondygnacji) i 1 % inne elementy, tj. uszkodzony właz dachowy. W uwagach inspektorzy odnieśli się do budynku gospodarczego w kondygnacji. Stwierdzili, że obiekt ten posiada pęknięcia (odspojony narożnik). Oceniający oparli się na oświadczeniu P. K., że uszkodzenia powstały przed nawałnicą. Oprócz oględzin obiektu przeprowadzonych przez pracowników nadzoru budowlanego czynności kontroli stanu obiektu zostały przeprowadzone również przez pracownika pomocy społecznej, który w dniu [...] października 2017r. przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy. W ramach wywiadu pracownik pomocy społecznej ustalił, że właścicielem lokalu objętego wnioskiem jest wyłącznie J. K., zamieszkały Ł., ul. P. [...]. Budynek gospodarczy stanowi jedną całość. Posiada trzy pomieszczenia. Jedno z nich należy do skarżącego i znajdują się w nim pudła oraz meble. Zdaniem pracownika budynek i pomieszczenia są zaniedbane, bez remontu. Pracownik potwierdził, że w materiale dowodowym znajduje się ocena inspektorów nadzoru budowlanego z oszacowaniem uszkodzeń na 3.5 %. We wnioskach wywiadu pracownik uznał, że skarżący nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy. Z powyższego wynika, że organ uznał skarżącego za właściciela. Poza tym akta administracyjne sprawy potwierdzają to stanowisko (umowa darowizny zawarta w formie akt notarialny z dnia [...] września 2016 r., Repertorium [...] numer: [...] oraz treść księgi wieczystej ). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz stanowisko organu zawarte w jej uzasadnieniu odpowiadają przepisom prawa. Na podstawie wywiadu środowiskowego organy słusznie wyprowadziły wniosek, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. Dodatkowo jako właściciel objętego wnioskiem budynku jest jedyną osobą uprawnioną do ubiegania się o pomoc. Analiza ustaleń dokonanych w ramach wywiadu przez pracownika pomocy społecznej oraz ocena stanu budynku dokonana przez inspektorów nadzoru budowlanego potwierdzają, że budynek gospodarczy objęty wnioskiem nie ucierpiał na skutek zdarzenia klęskowego w takim stopniu, aby mógł stanowić podstawę do objęcia wsparciem jego właściciela na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przede wszystkim obiekt ten z racji pełnionej funkcji w ogóle nie kwalifikuje się do przyznania wsparcia. W ocenie Sądu organy nie przekroczyły w przedmiotowej sprawie granic uznania administracyjnego. Stanowisko oparły przede wszystkim na tym, że organ wykazał w ramach wywiadu, że budynek gospodarczy nie stanowi obiektu niezbędnego do funkcjonowania w życiu codziennym. Nie jest on np. miejscem wykonywania działalności gospodarczej, budynkiem inwentarskim, a więc obiektem który służy skarżącemu w zapewnieniu podstawowych potrzeb w związku z utrzymaniem się, wykonywaniem działalności gospodarczej, czy też jedynym obiektem, w którym mógłby on zamieszkać, czy przechowywać cały dobytek bo zniszczeniu uległ obiekt , w którym dotychczas prowadził skarżący gospodarstwo domowe. Rodzaj uszkodzeń nie wskazuje na utrudnienia polegające na utracie przez skarżącego możliwości przebywania i prowadzenia gospodarstwa domowego w budynku stanowiącym jego własność. Oznacza to, że niezależnie od przejścia nawałnicy, skarżący ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w godziwych warunkach. Organy pomocy finansowej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi przeznaczonymi na pomoc nawet w wypadku klęski żywiołowej. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetu Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę (por. wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2120/12; z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2249/11 oraz z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2801/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Zastosowanie przez organ powyższych kryteriów w pełni odpowiada celom ustawy o pomocy społecznej. Sądowi z urzędu znana jest bardzo duża skala zniszczeń spowodowana zdarzeniem nawałnicy w nocy z 11 na 12 sierpnia 2017 r. oraz stany obiektów dotknięte kataklizmem. Słusznie w tej sytuacji organy powołują się na ograniczoną ilość środków posiadanych na zasiłki celowe, których zadaniem jest wsparcie poszczególnych osób albo rodzin , które ucierpiały w związku ze zdarzeniem. Podstawą do przyznania pomocy są wyłącznie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a więc ustawy o pomocy społecznej z zacytowanym art. 40. W ramach jednak uznania administracyjnego, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi organy stosują się do wewnętrznych wytycznych, które mają za zadanie nakreślić główne jednolite zasady przy rozdysponowaniu ograniczonych publicznych środków finansowych, aby zapewnić zgodnie z celami ustawy o pomocy społecznej wsparcie najbardziej potrzebującym. Organy dla przyznania pomocy w formie zasiłku celowego przy rozdysponowaniu środków pieniężnych kierują się wytycznymi wewnętrznymi zawartymi w piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017r. znak: DOLiZK-IV-775-10/2017, zmienionym w piśmie z dnia 29 sierpnia 2017r. znak: DOLiZK-IV-775-20/2017. Powyższe pisma są dostępne na stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji https://www.mswia.gov.pl/ w zakładce "Usuwanie skutków klęsk żywiołowych - obowiązujące dokumenty". Powyższe wytyczne wprowadzają "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych". Wytyczne stanowią wolę organu rządowego odnośnie sposobu i zasad rozdysponowania przez organy pomocowe środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, którą to wolę organ pomocowy powinien co do zasady respektować. Wydając decyzję administracyjną kształtującą sytuację prawną jednostki zobligowany jest przede wszystkim podjąć ją w granicach i na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też w uzasadnieniu decyzji administracyjnej organ pomocowy powinien dokonać oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) przede wszystkim w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w szczególności jej art. art. 40 oraz art. 2, i art. 3 ups, a nie wyłącznie na podstawie pism Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie stanowiących źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie szkody spowodowane zdarzeniem klęskowym w postaci nawałnicy, oszacowane zostały przez inspektorów, którym nie został zgłoszony przez właściciela do szacowania obiekt gospodarczy. Osoby te umocowane były do działania na podstawie pkt IV.5 Zasad. W przypadku wniosku, o którym mowa w pkt II.6 i pkt III, oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Zwrócić uwagę należy, że "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." jest dokonana w sposób szczegółowy, posiada dokładne wyliczenie wszystkich elementów składowych budynku. Z kolei zgodnie z pkt I.8 Zasad, podstawą do określenia wysokości przyznawanej pomocy jest rodzinny wywiad środowiskowy, przeprowadzany przez właściwy miejscowo ośrodek pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie wywiad został przeprowadzony . Szczegółowy opis pomieszczeń objętych wnioskiem o pomoc nie potwierdził zasadności wniosku. Pracownik pomocy opisał również stan obiektu gospodarczego. Z Zasad nie wynika również, że każdorazowo finansowany jest cały remont albo odbudowa budynku mieszkalnego czy gospodarczego. Zasady bowiem mówią o "pomocy", w związku z czym niezbędne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który wskaże, na ile właściciel zniszczonego budynku jest w stanie sam poradzić sobie z naprawą szkody. W pkt I.13 wskazano, że: " Pomoc może zostać przyznana odpowiednio na remont /odbudowę wyłącznie jednego budynku /lokalu mieszkalnego albo na zakup jednego budynku/lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony, albo na zakup jednej działki budowlanej, z zastrzeżeniem punktu I.3. Zgodnie z zastrzeżeniem wyrażonym w punkcie I.3 pisma, przez budynek mieszkalny rozumie się także budynek gospodarczy służący zaspakajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w szczególności budynek inwentarski. Stanowisko skarżącego zawarte w skardze nie mogło skutecznie podważyć ustaleń faktycznych dokonanych przez pracowników organu nadzoru budowlanego oraz pracownika pomocy. Dokumenty sporządzone z czynności przeprowadzonych przez tych pracowników korzystają z domniemania prawdziwości na podstawie art. 76 § 1 kpa. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepisy § 1 nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów. Do dnia rozprawy skarżący nie podważył skutecznie ustaleń organów. Poza tym skarżący błędnie próbuje rozdzielić pomoc 6 000 zł od pomocy 20 000zł przewidzianą w wytycznych, w sytuacji gdy składa wniosek o pomoc w sprawie jednego obiektu- budynku gospodarczego. Organ odwoławczy prawidłowo w decyzji wytłumaczył różnicę odnośnie przyznawanych kwot, które składają się na jedno świadczenie pomocowe- zasiłek celowy związany ze zdarzeniem klęskowym , który przyznawany jest wyłącznie o podstawę prawną zawartą w art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Z wytycznych wprost wynika, że zróżnicowanie kwotowe pomocy związane jest ze skutecznością i szybkością działania w związku ze zdarzeniem. Organ odwoławczy słusznie wyjaśnił, że kwoty pomocy z rezerwy celowej budżetu państwu określone w ww. Zasadach nie oznaczają, że każdy poszkodowany może składać wnioski dotyczące jednego budynku, osobno na wymienione w tych zasadach kwoty. tj. na 6 000 zł, na 20 000 zł., czy 100 000 zł. Powyższe kwoty służą jedynie do ustalenia rozmiaru pomocy finansowej jaka może być przyznana stronie związku z poniesionymi na skutek nawałnicy stratami i oznaczają, że przy stratach oszacowanych do kwoty 6 000 zł straty i potrzeby osoby/rodziny poszkodowanej ustalane są w drodze skróconego wywiadu środowiskowego i nie jest wymagane przedkładanie rachunków i faktur. Zaś przy kwocie 20 000 zł kwotę przyznanej pomocy pomniejsza się o przyznaną kwotę 6 000 zł jeśli dotyczyła samego zdarzenia i należy żądać przedłożenia rachunków i fraktur. Poza tym całkowicie niezrozumiałe jest żądanie przez skarżącego pomocy na odbudowę obiektu gospodarczego, który według opisu rodzinnego wywiadu środowiskowego istnieje i do tego został przez skarżącego objęty w innym wniosku żądaniem wsparcia na remont. Albo obiekt jest do remontu, albo do odbudowy. Są to dwa różne znaczeniowo pojęcie w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniu skarżącego podstawą przyznania wnioskowanej pomocy nie mogło być pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. zmienione pismem z dni 29 sierpnia 2017 r., określające "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin i osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej". Pismo to ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i ma charakter aktu wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wypłata świadczeń z pomocy społecznej w dalszym ciągu następuje na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowy tryb postępowania, weryfikacja wniosków przez wojewodę ma jedynie na celu uruchomienie dodatkowych środków pieniężnych. W tym właśnie celu wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z adresem, opisem szkody i szacowaną kwotą każdego zasiłku. Wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w ww. listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Następnie Wojewoda dokonuje rozdziału środków z rezerwy celowej budżetu państwa do poszczególnych jednostek. Jednakże nawet wskazanie przez wojewodę kwot, które należy przyznać wskazanym poszkodowanym nie zmienia faktu, że ostatecznie decyzję podejmuje organ pomocowy, w trybie ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie jest więc celem pomocy społecznej pełnienie roli zakładu ubezpieczeń majątkowych poprzez przyznanie świadczenia umożliwiającego przeprowadzenie remontu kapitalnego budynków (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 230/10, LEX nr 995320). W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.