II SA/Bd 667/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją [...] maja 2024r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "WINB"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. G. (dalej powoływanego jako "PINB") z dnia [...] sierpnia 2023r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu (polegającego na podniesieniu rzędnych terenu i posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w G.). Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2017r. PINB wszczął postępowanie w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. (działka nr [...] obręb [...]), które zostało zawieszone postanowieniem z [...] listopada 2017r., w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Po przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] PINB postanowieniem z [...] czerwca 2018r. (nr [...]) wstrzymał I. M. prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie zagospodarowania działki (podniesienia terenu). Organ stwierdził bowiem wykonanie robót w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę – decyzji P. G. nr [...] z [...] maja 2014r. (podwyższono teren działki o około 50 cm w stosunku do ustaleń projektowych). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. (nr [...]) WINB uchylił ww. postanowienie organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskutek skargi wniesionej przez W. K. (dalej "Skarżącego") tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] stycznia 2019r. (sygn. akt II SA/Bd 1073/18) uchylił powyższe rozstrzygnięcie kasacyjne oraz postanowienie organu I instancji. WSA wskazał, że organy nadzoru budowlanego, ponownie prowadząc postępowanie, zobligowane będą ustalić czy roboty budowlane zostały wykonane przez Inwestora w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a także zweryfikować twierdzenia Skarżącego, co do tego, że Inwestor na skutek dokonanego nawiezienia i podwyższenia terenu wykonał, też na granicy z jego nieruchomością budowlę pełniącą w istocie funkcję konstrukcji oporowej. Po przekazaniu akt sprawy PINB zawiadomił I. M. (jako Inwestora) oraz Skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie podniesienia rzędnych terenu na działce nr [...] w G., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...] znak: [...]), opartą na m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 2351 ze zm. - dalej powoływanej jako "p.b."), nakazał I. M. niwelację terenu do stanu zgodnego z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Organ I instancji ustalił, że na działce Inwestora podniesiono rzędne terenu poprzez nawiezienie ziemi od strony działki nr [...] - z naruszeniem art. 36a ust. 1 p.b. WINB opisaną wyżej decyzję uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stosowne rozstrzygnięcie wydane zostało [...] lutego 2020r. ([...]). Sprzeciw wniesiony przez Skarżącego od powyższej decyzji został oddalony mocą wyroku tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2020r. (sygn. akt II SA/Bd 292/20). PINB pismem z [...] lutego 2021r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Pana W. K. postepowania w sprawie podniesienia rzędnych terenu na działce nr [...] obr. [...] w G., a następnie, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020r. o zmianach ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 741 – dalej powoływanej jako "ustawy nowelizującej"), wstrzymał (postanowieniem z [...] kwietnia 2021r.) I. M. prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. [...] w G.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że w oparciu o wyniki analizy dokumentacji geodezyjnej oraz wyniki pomiaru kontrolnego ustalił, że projektowany poziom posadowienia posadzki budynku wynosił 22,66 cm, a w wyniku realizacji prac budowlanych poziom ten został podwyższony do 22,95 cm. Organ w konkluzji uznał, że Inwestor naruszył art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. realizując roboty budowlane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskutek rozpoznania zażalenia WINB wydał postanowienie [...] maja 2021r. (nr [...].PJ) uchylając powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2021r. w sprawie II SA/Bd 903/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę (wniesiona prze W. K.) na ww. decyzję WINB. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB pozyskał opinię techniczną mgr. inż. K. N. (przedłożonej przez Inwestorów) dot. wyznaczenia obszaru oddziaływania po wykonanej niwelacji terenu oraz utwardzenia terenu i zmiany rzędnej posadowienia budynku na terenie działki [...] Podjęto także zawieszone postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. działce, a następnie uwzględniając wnioski sformułowane w opinii technicznej mgr. inż. K. N. PINB, decyzją z [...] maja 2022r., umorzył postępowanie w sprawie zmiany projektu zagospodarowania terenu, polegającej na podniesieniu rzędnych terenu i posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w G.. Decyzja adresowana została do Skarżącego oraz I. M.. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji WINB uchylił powyższe rozstrzygnięcie, wskazując na zmiany właścicielskie działki nr [...]. Sprzeciw wniesiony od tej decyzji został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] listopada 2022r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 896/22. Po przekazaniu akt sprawy organowi I instancji ten decyzja z [...] sierpnia 2023r. ([...]), działając na podstawie art. 105 k.p.a., ponownie umorzył postepowanie w sprawie zmiany zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, polegającego na podniesieniu rzędnych terenu i posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w G.. Decyzja została adresowana do nowych właścicieli nieruchomości K. K., M. K. oraz do W. K.. W uzasadnieniu tej decyzji PINB wskazał, że z przedstawionej do akt opinii technicznej wynika, że zmiana rzędnych terenu i posadowienia budynku nie zwiększa oddziaływania na sąsiednią działkę nr [...] (należącą do W. K.) oraz jest zgodna z zapisami Uchwały nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] grudnia 1998r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...], ograniczonej ulicami[...], a nadto nie narusza przepisów odrębnych – w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r., poz. 248). PINB przyjął, że stwierdzona zmiana rzędnych terenu nie spełnia przesłanki art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. (w brzmieniu obowiązującym od 18 września 2020r.). Na skutek odwołania wniesionego przez W. K. od powyższej decyzji WINB wydał decyzje opisana na wstępie. Organ odwoławczy, opierając się na wnioskach opinii technicznej złożonej do akt sprawy, w pełni zaakceptował stanowisko PINB. W ocenie WINB lokalizacja budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie narusza przepisów odrębnych ( w tym ww. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2012r. oraz zapisów obowiązującej w dacie wykonania robót § 10 ust. 2 uchwały nr [...] rady Miejskiej w G. oraz nie narusza zapisów aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 27 kwietnia 2022r. (nie narusza § 14 określającego ustalenia szczegółowe w zakresie minimalnego udziału powierzchni terenu czynnego biologicznie w stosunku do powierzchni działki budowlanej). WINB za prawidłowe uznał także ustalenia organu I instancji, że zmiana rzędnych terenu i posadowienia budynku, stanowiąca odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie zwiększa oddziaływania poza działkę, na której został posadowiony budynek mieszkalny. Wobec zaś braku stwierdzenia przez organ I instancji innych istotnych odstępstw wymagających przeprowadzenia postępowania naprawczego WINB uznał za zasadne i konieczne umorzenie postepowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania WINB uznał je za bezzasadne przedstawiając stosowną argumentację. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. K. wniósł o uchylenie decyzji WINB z [...] maja 2024r. oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił on naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy wydanego w sprawie II SA/Bd 1073/18, - art. 6, 7, 76, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w sposób rażący) polegający na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i na braku odniesienia się wyczerpującego do zarzutów odwołania, - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i ograniczenie się do oględzin działki będącej przedmiotem postępowania bez uwzględnienia wpływu jej na działkę Skarżącego, - art. 6,7,8,9 i 10 k.p.a. poprzez przeprowadzanie czynności bez udziału Skarżącego, braku dostępu organu II instancji do wszystkich istotnych materiałów postepowania, które zostały dołączone do akt sprawy dopiero po interwencji Skarżącego (np. kopii postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania). Rozbudowaną argumentację przedstawionych zarzutów Skarżący zaprezentował w uzasadnieniu skargi oraz w piśmie z [...] stycznia 2025r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania K. K. i M. K. w piśmie procesowym z [...] października 2024r. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęta nią decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. G., umarzająca postępowanie naprawcze, podjęta została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy, że istotą kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy objęta skargą decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymogami określonymi ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) - dalej: k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Jak wynika bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. Inaczej mówiąc treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji winna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, jak również zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie obowiązkowi uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w wyżej wskazanych przepisach, skutkuje wadliwością, z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (vide: wyroki: WSA w Kielcach z 28 lutego 2013 r., II SA/Ke 56/13; WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1039/12; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2012 r., III SA/Wr 693/11 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przywołaną wyżej zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu objęta przedmiotową skargą decyzja organu odwoławczego powyższych wymogów nie spełnia. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że brak jest przedmiotu postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b., gdyż w okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek uregulowanych ww. przepisami, a tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji z art. 51 p.b. w przedmiocie nałożenia obowiązków na Inwestorów. Skarżący kwestionuje prawidłowość zapadłych w sprawie rozstrzygnięć wskazując na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności odnoszących się do postępowania dowodowego. Przypomnieć należy, że w myśl art. 50 ust. 1 p.b.( w brzmieniu obowiązującym przed 18 września 2020r. – art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W przypadku, gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane brak jest podstaw do ich wstrzymywania, a należy zastosować art. 51 ust. 7 p.b., który uprawnia organy nadzoru budowlanego do działania, już po zakończeniu robót budowlanych. Przepisy art. 50 i art. 51 p.b. mają zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach oraz do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie ze zgłoszeniem. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami. Z kolei przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. są nie tylko przepisy techniczno-budowlane wskazane w art. 7 p.b., ale także przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska, ochrony przyrody czy prawa wodnego. Do przepisów tych zalicza się także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08; z 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10; z 6 grudnia 2017 r., II OSK 151/17 – dostępne w CBOSA). Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie administracyjne z urzędu [...] listopada 2017r. w przedmiocie "ewentualnej samowoli budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G." (k. 2 akt adm. organu I instancji), które następnie zawiesił i podjął jego prowadzenie postanowieniem z [...] kwietnia 2022r. - określając jego przedmiot jako: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" (k. 170 akt adm. organu I instancji). Z akt sprawy wynika nadto, że: pismem z [...] października 2019r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie "podniesienia rzędnych terenu na działce nr [...] obręb [...] w G.", a pismem z [...] lutego 2021r. zawiadomiono strony "o wszczęciu postepowania na wniosek Pana W. K. w sprawie podniesienia rzędnych terenu na działce nr [...] obr. [...] w G. niezgodnie z projektem budowlanym" (k. 108 akt adm. Organu I instancji". Z sentencji zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że organy nadzoru budowlanego orzekły o umorzeniu postępowania "w sprawie zmiany zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, polegającego na podniesieniu rzędnych terenu i posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] w G.". Organy nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie administracyjne w 2017r. uczyniły jego przedmiotem budowę budynku mieszkalnego, w tym ocenę jego legalności. W toku postępowania przed organem I instancji warunki realizacji analizowanego zamierzenia budowlanego zostały ograniczone jednak do oceny wyłącznie na płaszczyźnie odstąpienia przez Inwestorów od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu i to w odniesieniu do podniesienia rzędnych terenu. W tym przedmiocie wszczęto jednakże kolejne postępowania – co miało miejsce w 2019r. oraz w 2021r. W tych okolicznościach nasuwają się zatem uzasadnione wątpliwości co do przedmiotu oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji, a także zakresu umorzenia postępowania administracyjnego. Na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, czy decyzją z [...] sierpnia 2023r. PINB umorzył postępowanie wszczęte w 2017r. (kończąc w ten sposób postępowanie w przedmiocie "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]"), czy stwierdzona przez organ I instancji bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania naprawczego dotyczy jedynie kwestii podniesienia rzędnych terenu (tj. zakończenia w ten sposób postępowania wszczętego w 2019r.), czy też kwestii podniesienia rzędnych terenu jedynie w aspekcie wykonania robót budowlanych w odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego (tj. zakończenia postępowania wszczętego w 2021r.). Wyjaśnienie tych wątpliwości jest istotne albowiem wykonanie robót polegających na podwyższeniu terenu nieruchomości co do zasady nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że w ich wyniku dochodzi na zmiany warunków wodnych. Przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Przepis ten w ogólności odnosi się do takich rozwiązań technicznych, które zapewniają odpowiednie, tj. zgodnie z prawem, odprowadzenie wód opadowych. Z charakteru warunków technicznych wynika, że celem oceny tego czy wykonane roboty budowlane zapewniają prawidłowy odpływ wody organ nadzoru budowlanego musi dokładnie wyjaśnić (vide: wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14 – dostępny w CBOSA). A zatem podwyższenie terenu nieruchomości i utwardzenie terenu (co miało też miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy) może podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi jako samodzielnie wykonane roboty budowlane bądź w aspekcie zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku – co wymagałoby wdrożenia różnych trybów przewidzianych w Prawie budowlanym dla oceny legalności wykonanego podwyższenia terenu nieruchomości. W aktach sprawy na próżno szukać wyjaśnienia tak nasuwających się wątpliwości. Nie ma żadnej informacji czy postępowanie administracyjne wszczęte w 2019r. i następnie w 2021r. były prowadzone odrębnie. Ta okoliczność ani nie była przedmiotem badania organu odwoławczego ani nie sposób rozstrzygnąć jej na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy. Doszło zatem w tym zakresie do naruszenia ciążącego na organie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż – jak wynika z powyższych rozważań – organ I instancji trzykrotnie zawiadamiał strony o wszczęciu postępowania, w ramach którego dokonywał oceny legalności wykonania robót budowlanych polegających na podwyższeniu rzędnych terenu nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] w G.. Nie wyjaśniono przy tym, które z postępowań administracyjnych zakończyło się wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2023r. W tym miejscu na marginesie należy zauważyć, że [...] lutego 2021r. PINB wszczął postępowanie "na wniosek Pana W. K.. Należy zatem przypomnieć, że na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane został dodany przepis art. 53a, który wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 postępowania uregulowane w rozdziale 5b ustawy - Prawo budowlane (tj. postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy) wszczyna się z urzędu. Przepis ten przesądził o tym, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b p.b. (wcześniej 5a), a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się wyłącznie z urzędu. Wykładnia przepisu art. 53a p.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w ustawie Prawo budowlane w rozdziale zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" inicjowane są wyłącznie na zasadzie oficjalności (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt: II OSK 2827/21, CBOSA). Zatem w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Jeżeli więc przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowania administracyjne w danej sprawie wszczynane są z urzędu, to znaczy, że PINB po wejściu w życie ww. noweli Prawa budowlanego nie mógł wszcząć postępowania na wniosek; mógłby natomiast uwzględnić uwagi zgłoszone w podaniu obywatela i na ich podstawie wszcząć postępowanie z urzędu. W okolicznościach sprawy jednak w tym przypadku powinien był uwzględnić fakt wcześniejszego wszczęcia postepowania (w 2019r.) w przedmiocie podwyższenia rzędnych terenu. Zdaniem Sądu brak poczynienia niezbędnych i wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego pozwalających wyjaśnić nasuwające się wątpliwości co do przedmiotu oceny dokonanej w zaskarżonych decyzjach organów obu instancji, jest wystarczającym uzasadnieniem dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Niezależnie jednak od powyższych rozważań (niezależnie od tego, w ramach którego postępowania dokonano oceny legalności podwyższenia rzędnych terenu działki nr [...]) podkreślenia wymaga również to, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. Zmianę rzędnych terenu (co w sprawie jest bezsporne) organy nadzoru budowlanego rozważyły jedynie w aspekcie wymaganym w art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. (zmiana dotycząca projektu zagospodarowania działki lub terenu), pominęły ocenę, czy podwyższenie terenu pozostaje w zgodzie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Co więcej ustalenia faktyczne w tak ograniczonym zakresie poczyniły jedynie na treści ekspertyzy technicznej przedłożonej przez Inwestorów (opinia techniczna mgr inż. K. N.). Wskazać należy, że ekspertyza techniczna stanowiąca dowód w sprawie powinna, tak jak każdy inny dowód, podlegać ocenie organu. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedłożoną ekspertyzę pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również pod kątem tego czy nie zawiera ona oczywistych wad czy niejasności. W żadnym wypadku sam fakt złożenia przez Inwestorów ekspertyzy nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż organy nadzoru budowlanego związane są automatycznie zawartymi w niej wnioskami i ocenami. Jak podkreśla się w orzecznictwie to organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego ocena wartości dowodowej ekspertyzy, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. W rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się do powołania na ekspertyzę techniczną nie dokonując jej oceny ani pod względem formalnym ani pod kątem tego, czy dane w niej zawarte zgodne są z rzeczywistym stanem faktycznym. Co więcej nie dokonały żadnych własnych ustaleń faktycznych odnośnie zakwalifikowania zmiany rzędnych terenu nieruchomości i podwyższenia posadowienia budynku mieszkalnego jako istotnego (lub nieistotnego) w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Należy także zauważyć, że wnioski z ekspertyzy technicznej dotyczyły wyznaczenia obszaru oddziaływania po wykonaniu niwelacji terenu nieruchomości oraz utwardzenia terenu i zmiany rzędnych posadowienia budynku, nie odnosiły się zatem bezpośrednio do przedmiotu oceny dokonanej przez organy nadzoru budowlanego w zaskarżonych decyzjach, a nadto wnioski sformułowane ww. ekspertyzie nie zostały poparte wyczerpującym uzasadnieniem. Powyższe uchybienia mają istotne znaczenie dla sprawy, albowiem uniemożliwiają zweryfikowanie stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 50 ust. 1 p.b. Wskazać należy, że celem postępowania naprawczego z art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem tych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Decyzja o umorzeniu postępowania może zapaść wyłącznie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, że nie zachodzi żadna z określnych ustawowo przesłanek z art. 50 ust. 1 p.b., gdyż dopiero wówczas brak jest podstawy do wydawania w sprawie decyzji merytorycznej z art. 51 ust. 1 p.b. Wobec powyższego za zasadne Sąd uznał także zarzuty skargi, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało w sposób uchybiający zasadom ogólnym procedury administracyjnej. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zostało umorzone przedwcześnie, tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W konsekwencji należało uznać, że doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez PINB decyzja jest prawidłowa, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę legalności wykonanych robót na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...], należało będzie przede wszystkim odnieść się do przedmiotu postępowania określonego w zawiadomieniu z [...] listopada 2017r. i w postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania z [...] kwietnia 2022r., a nadto dokonać własnych ustaleń w odniesieniu do aktualnego stanu faktycznego – w tym przede wszystkim wyjaśnić: czy i jakie wykonane roboty budowlane odpowiadały treści dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta G. z [...] maja 2014r.; czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa; czy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego można zakwalifikować jako istotne przez pryzmat art. 36 a ust. 5 p.b.; czy wskutek zmiany rzędnych terenu doszło do naruszenia zakazu przewidzianego w § 29 w/w rozporządzenia. W zależności od tych ustaleń organy nadzoru budowlanego rozważą sposób zakończenia postępowania przy uwzględnieniu reguł postępowania naprawczego. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy również z uwzględnieniem tego, że organ jest związany oceną prawną i wytycznymi wskazanymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydanym w sprawie II SA/Bd 1073/18 (art. 153 p.p.s.a.).