II SA/Bd 754/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant st. asystent Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia zasad ustalania opłat za podłączanie do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizację 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie polega wykonaniu, 3. zasądza od Gminy Sadki na rzecz skarżącej J. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.. W dniu 21 kwietnia 2001 r., Rada Gminy w Sadkach podjęła uchwałę nr XXIV/6/2001 w sprawie zasad ustalenia opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji. Jako podstawę uchwały wskazano art. 7 ust, 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U, z 1996 r, nr 13, poz. 74 z późn. Zm.) oraz art. 4 ust, 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r, o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z póżn. Zm.) W oparciu o powyższe przepisy Rada Gminy uchwaliła m.in. co następuje: §1.1. Osoby fizyczne i prawne oraz jednostki nie posiadające osobowości prawnej, za podłączenie do kanalizacji sanitarnej stanowiącej własność komunalną, ponoszą opłatę na rzecz Gminy Sadki, jako zwrot części kosztów poniesionych przez Gminę za wykonanie zbiorczych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji sanitarnej. 2. Wymieniona w ust. 1 opłata za przyłącze kanalizacyjne wynosi: a) dla budynków jednorodzinnych-1.000zł b) dla budynków wielorodzinnych-500 zł od każdego mieszkania. §2.1. Warunkiem podłączenia do kanalizacji sanitarnej jest uiszczenie ustalonej w opłaty. Na tę uchwałę, w dniu [...] została wniesiona skarga przez J. B. z żądaniem stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez wprowadzenie na jego podstawie opłat za podłączenie przyłącza do komunalnych urządzeń zaopatrzenia wsi w wodę i kanalizacji mimo, iż przepisy te nie przewidują takiego upoważnienia. Jak wywodziła nadto skarżąca, jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, a w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Skarżąca przytoczyła treść wyroku NSA z 17 maja 2002 roku, sygn. akt I SA 2793/01, w którym podkreślono, że " w przepisie art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawna nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenia jako bezzasadnej. Organ podniósł brak legitymacji skargowej do skutecznego zaskarżenia uchwały będącej przedmiotem skargi przez J. B. z uwagi na nie wykazanie przez nią interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Roszczenie o zwrot opłaty uiszczonej na podstawie zaskarżonej uchwały uległo już bowiem przedawnieniu, a zatem ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze sądowej nie może samo w sobie stanowić interesu prawnego w złożeniu skargi. W ocenie organu, na drodze do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały leży również dyspozycja art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta została uchylona 10 lat temu, a zatem utraciła przymiot aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.-dalej powoływanej jako u.s.g.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że fakt uchylenia zaskarżonej uchwały na mocy §4 uchwały Rady Gminy Sadki z 21 grudnia 2001r.§ 3 nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Czym innym jest bowiem utrata mocy obowiązującej uchwały, a czym innym żądane przez stronę skarżącą stwierdzenie jej nieważności (o czym może orzec wyłącznie sąd administracyjny). Różne są bowiem skutki, jakie pociąga za sobą każda z tych instytucji. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, że w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. W uchwale z dnia 14 września 1994r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt II OSK 1459/08, wyrok z dnia 27 września 2007r. sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok z dnia 13 września 2006r. sygn. akt II OSK 758/06, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu jest wyczerpanie trybu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Bezspornym w sprawie pozostaje, że strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w tym przepisie, gdyż pismem z dnia [...] wezwała właściwy organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, które nastąpiło w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, a także to, że organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie uchwałą nr XXXII/42/2013 z dnia 5 czerwca 2013r. doręczoną skarżącej w dniu [...]. Skarga została zaś wniesiona do sądu w ustawowym, 30 dniowym terminie liczonym od daty doręczenia skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest możliwe wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia jest "uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż przesłanka ta została spełniona, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest w danym wypadku akt prawa miejscowego, czyli akt normatywny zawierający przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawany przez organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Była ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy S., którzy zamierzali przyłączyć swoje nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej i nakładała na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Jeżeli zaś akt prawotwórczy (tu: uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). O tym, że uchwała rady gminy nakładająca obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne (zob. m.in.: wyrok NSA z 29.08.2006r., II OSK 730/06, a także wyroki WSA: z 23.01.2012 r., II SA//Kr 1688/11, z 28.02.2012 r., II SA//Kr 1687/11, z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12, z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12, z 16.10.2012 r., II SA/Łd 687/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Po drugie, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego "interes prawny lub uprawnienie". Jeżeli zatem skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a sąd - działając z urzędu - takich naruszeń się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art. 101 u.s.g., nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. Analiza art.101 ust.1 u.s.g. w tym kontekście prowadzi do stwierdzenia, że skarżąca posiada legitymację prawną do wniesienia skargi wywodzącą się z jej prawa własności do zabudowanych nieruchomości położonych na terenie tej gminy. Jako właścicielka tych nieruchomości została objęty treścią zaskarżonej uchwały, która nałożyła m.in. na nią obowiązek uiszczenia opłaty za podłączenie do kanalizacji sanitarnej stanowiącej własność komunalną. W ocenie Sądu, skarżąca wykazując brak podstaw prawnych do nakładania na mieszkańców gminy tego rodzaju obowiązków, wykazała naruszenie jej uprawnień właścicielskich. Odmiennej oceny legitymacji skarżącej do wniesienia skargi w tym postępowaniu nie może implikować podniesiona przez organ okoliczność przedawnienia roszczenia o zwrot uiszczonej już opłaty przyłączeniowej. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego badanie cywilnoprawnych konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uznając zatem za dopuszczalną wniesioną przez J. B. skargę i rozpoznając ją merytorycznie wskazać należy, że jej zarzuty są zasadne. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, określać musi materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania. W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi przepisami (w szczególności z art. 94 Konstytucji RP, z ustawową normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności – art. 7 Konstytucji RP, z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 pkt 15 u.s.g. Art. 7 tej ustawy zawiera katalog zadań, w jakie zostały wyposażone jednostki samorządu gminnego. Nie jest to przepis prawa materialnego, ma on charakter organizacyjny i nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Również wewnątrzorganizacyjny charakter ma przepis art. 18 ust. 1 ww. ustawy i nie stwarza on możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze. Upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierał również powołany u jej podstaw art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.-dalej powoływanej jako u.g.k.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie daje radzie gminy prawa nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. W ocenie Sądu, zakwestionowana opłata za wykonanie przyłączy ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej, choć żaden z powołanych w przedmiotowej uchwale przepisów nie uprawniał rady gminy do nakładania tych opłat. Nie można zatem opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772). W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady Gminy. Zaskarżona uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest zatem nieważna (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z tego powodu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.