II SA/Bd 816/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5 oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332) zgłosił sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych pn. "Instalacja przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] obręb [...] gmina [...]", objętych wnioskiem P. i P. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, że wykonanie robót budowlanych w zakresie objętym wnioskiem jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w I. z dnia [...] 2001 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących tereny we wsiach: [...], jako zmiany dotychczas obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy I. (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] 2002 r. Nr [...] poz. [...]), tj. z: - § 8 pkt 3 ustaleń ogólnych ["odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników wybieralnych, z możliwością ich wykorzystania (podłączenia) docelowo do kanalizacji"; - oraz § 18 ust. 3 pkt 14 ustaleń szczegółowych dla terenu 15.68 MN/U ["odprowadzenie ścieków do szczelnego zbiornika okresowo opróżnianego z możliwością jego wykorzystania (podłączenia) docelowo do kanalizacji"]. Z powyższych zapisów, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, że na terenie objętym planem nie jest przewidziana możliwość odprowadzenia ścieków do przydomowych oczyszczalni, a jedynie do szczelnych zbiorników z możliwością ich podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. (dalej jako: "skarżący") zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez: niepodjęcie przez organ żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, oparcie decyzji wyłączenie na stwierdzeniu, że wykonanie robót budowlanych w zakresie objętym wnioskiem jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak odniesienia do twierdzeń podnoszonych przez wnioskującego, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy brak zapisu o przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowym planie powoduje nieważność uchwały w tym zakresie; - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ww. przepis wskazuje, że obowiązkiem właścicieli nieruchomości jest utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnie ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowej, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, że usytuowanie przydomowej oczyszczalni ścieków zapewni zachowanie przez tę oczyszczalnie wymaganych prawem odległości. Wojewoda wywiódł następnie, że analiza przywołanych przez organ I instancji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał przydomową oczyszczalnię ścieków za rozwiązanie na tyle zapewniające ochronę środowiska, że właściciel nieruchomości, wyposażonej w taką oczyszczalnie jest zwolniony z obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, jeżeli oczyszczalnia została wybudowana przed powstaniem sieci kanalizacyjnej. W związku z tym, zdaniem Wojewody, okoliczność, że w planie, do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, przewidziano możliwość budowy jedynie zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzać o tym, że inwestorzy nie mają prawa do realizacji, technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii, inwestycji polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Z tych względów, w ocenie organu odwoławczego, sprzeciw Starosty był niezasadny. Jednakże, zdaniem Wojewody, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy z uwagi na fakt, że zgodnie z pismem Gminnego Zakładu Komunalnego [...] z dnia [...] 2018 r. obecnie istnieje możliwość przyłączenia działek inwestycyjnych do istniejącej sieci kanalizacji ciśnieniowej. Jak wskazał organ odwoławczy, zakaz budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest bowiem możliwy, o ile na terenie inwestycyjnym istnieje możliwość przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacji ciśnieniowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję P. S. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez: niepodjęcie przez organ żadnych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, oparcie decyzji wyłączenie na oświadczeniu Gminnego Zakładu Komunalnego w Kruśliwcu, że wybudowane urządzenie jest siecią kanalizacyjna, podczas gdy w istocie jest ono przyłączem od którego odprowadzone są przykanaliki, a co za tym idzie nie spełnia ono wymogów stypizowanych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który mówi o przyłączeniu do sieci kanalizacyjnej. Ponadto skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy istnieje możliwość podłączenia się do sieci kanalizacyjnej, podczas gdy podłączenie do sieci/przyłącza kanalizacyjnego wymaga dodatkowych nakładów finansowych od skarżącego poprzez zakupienie przepompowni na koszt skarżącego, zainstalowanie ich nie jego nieruchomości oraz obciążenie skarżącego kosztami energii elektrycznej z tytułu eksploatacji tejże przepompowni, na co skarżący nie wyraża zgody. W ocenie skarżącego, doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: - przyjęcie, że skarżący ma obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, jeśli na dzień wydania decyzji Wojewody, istnieje możliwość przyłączenia się do sieci po spełnieniu dodatkowych warunków, podczas gdy z wyżej wskazanego przepisu wynika, że strona ma prawo wyboru instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków lub przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej; - przyjęcie, że skarżący winien przyłączyć się do aktualnej sieci kanalizacyjnej/przyłącza, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu winna skutkować uznaniem, że stan faktyczny dotyczący podłączenia winien być ustalany na dzień zawiadomienia Starostwa o zamiarze wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków, kiedy to nie było zainstalowanej i oddanej do użytku sieci kanalizacyjnej/przyłącza, a instalacja była w trakcie budowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od zgłoszenia zamierzenia budowlanego, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Starosta [...], wnosząc sprzeciw w przedmiotowej sprawie uzasadnił to niezgodnością planowanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] 2001 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących tereny we wsiach: [...], jako zmiany dotychczas obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy I. (Dz.Urz. Woj. [...]. z [...] 2002 r. Nr [...] poz. [...]). Jak wywiódł organ I instancji, z zapisów planu wynika bowiem, że na przedmiotowym terenie nie jest przewidziana możliwość odprowadzenia ścieków do przydomowych oczyszczalni, a jedynie do szczelnych zbiorników z możliwością ich podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej. W ocenie Sądu, powyższe twierdzenia Starosty zasadnie zakwestionował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Należy mieć bowiem na uwadze, że sformułowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogu stosowania, na terenach nieskanalizowanych, szczelnych zbiorników do gromadzenia ścieków nie przesądza o tym, że inwestorzy nie mają prawa do realizacji, technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii, inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, do tego rodzaju zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zastosować trzeba dynamiczną, funkcjonalną wykładnię, mając na uwadze racjonalność i cel stosowania prawa, którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, m.in. zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (por. orzeczenia NSA opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: z 3.10.2008 r. sygn. akt II OSK 1115/07, z 3.12.2009 r. sygn. akt II OSK 1894/08, z 9.06.2010 r. sygn. akt. II OSK 953/09, z 23.07.2009 r. sygn. akt II OSK 1221/08, z 27.01.2011 r. sygn. akt II OSK 83/10, z 14.06.2012 r. sygn. akt II OSK 472/11, z 13.01.2017 r. sygn. akt II OSK 1092/15). Mimo zakwestionowania motywów, jakimi kierował się Starosta, wnosząc sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. 2017, poz. 1289 ze zm.), z uwagi na to, że obecnie istnieje możliwość przyłączenia działek inwestycyjnych do istniejącej sieci kanalizacji ciśnieniowej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten przewiduje nadto, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przepisu tego wynika zatem, że warunkiem wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków jest brak sieci kanalizacyjnej, do której mogłaby być przyłączona nieruchomość oraz spełnienie wymagań określonych w przepisach odrębnych. W zakresie systemu odprowadzania nieczystości ciekłych zasadą jest zatem budowa sieci kanalizacyjnych, a co za tym idzie, obowiązek właścicieli, aby nieruchomości będące ich własnością do tejże sieci przyłączali. Badając zasadność utrzymania przez organ II instancji w mocy decyzji Starosty o sprzeciwie od zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków należy mieć na uwadze, że przyczyną wniesienia sprzeciwu (i utrzymania, go w mocy przez organ II instancji) mogą być tylko okoliczności, które zaistniały przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda, dokonując kontroli prawidłowości decyzji o sprzeciwie od zgłoszenia budowy lub robót budowlanych, inaczej niż w typowym postępowaniu odwoławczym, powinien ocenić jej zgodność z prawem i stanem faktycznym na dzień jej wydania przez organ I instancji. Wobec tego, ewentualna zmiana stanu faktycznego, po wydaniu decyzji przez organ I instancji, polegająca na pojawieniu się przesłanki określonej w art. 30 ust. 6 lub ust. 5 c ustawy Prawo budowlane, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W związku z powyższym należy zauważyć, że zebranego materiału dowodowego nie wynika, by w dacie wniesienia sprzeciwu, tj. 26 lutego 2018 r., istniała możliwość podłączenia nieruchomości skarżącego do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Na podstawie powołanego przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pisma Gminnego Zakładu Komunalnego w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] 2018 r., przyjąć można jedynie, że w momencie formułowania powyższego pisma istniała już możliwość podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej, co nie przesądza jednak o tym, że taka możliwość istniała na etapie wnoszenia sprzeciwu przez Starostę. Brak wystarczających ustaleń dotyczących stanu faktycznego we wskazanym wyżej zakresie świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. i czyni rozstrzygnięcie organów obu instancji co najmniej przedwczesnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, albowiem naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; ze zm.) skutkuje ich uchyleniem. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (500 zł wpis sądowy). Ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.