II SA/Bd 99/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego K. C. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lipca 2017 r. sprawy ze skarg B. C. i H. P. na postanowienie Wojewody K. - P. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta M. T. z dnia [...] października 2015 r., nr [...].DS, 2. odrzuca skargę H. P., 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata B. M. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, 4. odmawia przyznania wynagrodzenia za pomoc prawną adwokatowi A. K.. II SA/Bd 99/16 UZASADNIENIE B. C. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r., powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do Prezydenta Miasta T. o zwrot "części zbędnej nieruchomości, która zapisana była (przed wywłaszczeniem w [...] r.) w księdze wieczystej nr [...], pod adresem ul. W. w T.". Skarżący w treści podania wskazał m.in., że "żądany obszar przylega do północnej granicy obecnej działki nr [...] (w obrębie [...]) i stanowi część tej działki" oraz, że "nie został zagospodarowany na cele, zapisane w decyzji wywłaszczeniowej, tj. - na budownictwo mieszkaniowe, więc bezsprzecznie podlega zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców". Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], odmówił "wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie wydania w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej obecnie w T. przy ul. G. [...],[...],[...],[...],[...], B. G. [...],[...] (przy dawnej ul. W.), oznaczonej geodezyjnie działką nr [...] z obrębu [...]". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po dokonaniu wstępnych ustaleń pismami z [...] lipca 2015 r. oraz [...] września 2015 r. poinformowano wnioskodawcę o obowiązujących uregulowaniach prawnych w zakresie podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określonych w art. 136 ust. 3 ustawy oraz wystąpiono o uzupełnienie wniosku, między innymi poprzez złożenie do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, umożliwiających stwierdzenie ustawowych uprawnień do występowania z roszczeniem o zwrot wskazanej we wniosku części nieruchomości. W wyznaczonym terminie wnioskodawca nie przedłożył niezbędnych dokumentów. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 28 k.p.a. i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek B. C. uznał za niezasadny, z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości i dokonanie rozliczeń z tego tytułu. Zdaniem organu I instancji ustalenie kręgu spadkobierców byłego właściciela nieruchomości na potrzeby postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie w oparciu o prawomocne postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Nie jest także możliwe przeniesienie uprawnienia żądania zawrotu nieruchomości na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. Na powyższe postanowienie w piśmie z dnia [...] października 2015 r., zatytułowanym jako odwołanie "od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].10.2015 r. (błędnie nazwanej Postanowieniem)", zażalenie złożył B. C. W kolejnym piśmie z dnia [...] października 2015 r. strona oświadczyła, że: "niniejsze pismo składam w miejsce złożonego w dn. [...].10.2015 r. Jest poprawione i uzupełnione. Poprzednie proszę anulować". W złożonym środku zaskarżenia B. C. zakwestionował wydane przez Prezydenta Miasta T. postanowienie. Nie zgodził się z żądaniem organu I instancji dostarczenia prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku lub poświadczenia dziedziczenia. W ocenie strony wystarczy udowodnić status ustawowych spadkobierców po poprzednich właścicielach, a to nie podlega wątpliwości, bo zostało wykazane w poprzednich pismach. B. C. podnosił szereg argumentów merytorycznych dotyczących m.in. kwestii własności przedmiotowej wywłaszczonej nieruchomości i jako strony uprawnione do żądania zwrotu wskazał siebie oraz H. P. Do zażalenia załączył on oświadczenie H. P., które organ I instancji uznał za nowy wniosek w sprawie i zobowiązał wnioskodawcę do potwierdzenia uprawnień do występowania z wnioskiem o zwrot. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 61a, art. 123, art. 124, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 9a, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140." Przytoczone przepisy stanowią materialną podstawę przedmiotowej sprawy. Zdaniem Wojewody do rozpatrzenia wniosku B. C. istniały przeszkody formalne, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewoda przytoczył również treść art. 28 k.p.a., który stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Zdaniem organu II instancji, postanowienie Prezydenta Miasta T. jest prawidłowe, zarówno co do formy (postanowienie, a nie jak wskazuje B. C., decyzja administracyjna), jak i argumentacji prawnej poczynionej w świetle dokonanych ustaleń. Wojewoda [...] wskazał, że w pierwszej kolejności zobowiązany był do zbadania legitymacji wnioskodawcy do występowania w charakterze strony postępowania. Ustalenia w tym względzie są niezbędne, bo warunkują możliwość dalszego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ II instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy na etapie badania od strony formalnej wniosku o wszczęcie danego postępowania organ ustali, że wniosek ten nie pochodzi od strony, przepisy k.p.a. nakładają bezwzględny obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek, co wynika z przytoczonych powyżej przepisów (art. 61a). Z kolei z mocy art. 28 k.p.a., zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów, które mają przymiot strony, ma użyte w tym przepisie określenie "interes prawny". W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przytoczył na porcie swoich argumentów stanowisko piśmiennictwa (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996, s. 183 i n.) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83 oraz z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1916/12). Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy wnioskodawca może skutecznie występować z żądaniem wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym organ wskazał, że do kręgu podmiotów uprawnionych do występowania z żądaniem o zwrot danej nieruchomości należą poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem B. C., że udowodnił on swój status jako spadkobierca ustawowy, a żądanie dowodów na tą okoliczność w postaci prawomocnego postanowienia sądu lub aktu poświadczenia dziedziczenia, jest nieuprawnione. W argumentacji Wojewoda powołał się na przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.). Zgodnie z art. 1025 § 1 cyt. ustawy, to Sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę, notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Natomiast stosownie do art. 1025 § 2 ustawy domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. W oparciu o powyższe organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem spadkobiercą jest tylko osoba, która może na żądanie przedłożyć prawomocne postanowienie sądu o nabyciu spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. W żadnym wypadku kręgu spadkobierców samodzielnie nie może ustalać organ administracji publicznej na wniosek strony, ponieważ nie jest w tym względzie organem właściwym. W sytuacji stwierdzenia braków w tym względzie obowiązkiem organów administracji publicznej jest wezwanie strony do przedłożenia właściwych dokumentów, z których będzie wynikało następstwo prawne. Brak takich dokumentów na danym etapie postępowania administracyjnego oznaczać będzie brak udowodnienia statusu spadkobiercy. Wojewoda powołując się na to, że w przedmiotowej sprawie pomimo wezwania przez organ I instancji wnioskodawca nie udowodnił swojego statusu jako uprawniony spadkobierca, który mógłby występować z wnioskiem o zwrot danej nieruchomości, o czym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził brak udowodnienia następstwa prawnego po wywłaszczonych. Zdaniem organu II instancji B. C. nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z tego też powodu na obecnym etapie postępowania nie można było żalącemu się przypisać przymiotu strony (art. 28 k.p.a.). Wojewoda stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a. Prezydent Miasta T. miał obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania. Organ II instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a., co do zasady, postanowienia nie rozstrzygają o istocie sprawy. Innymi słowy, choć odmowa wszczęcia wnioskowanego przez B. C. postępowania o zwrot nieruchomości na obecnym etapie sprawy była w pełni zasadna, to nic nie stoi na przeszkodzie, by po uzyskaniu stosownych dokumentów (prawomocne postanowienie Sądu o nabyciu spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia), wykazaniu interesu prawnego, ponowił on swój wniosek. Wówczas obowiązkiem organu I instancji będzie odniesienie się do meritum sprawy, a więc rozstrzygnięcie o zasadności takiego żądania i wydanie w tym względzie decyzji administracyjnej, która będzie kończyć sprawę w danej instancji. Podstawą rozpatrzenia sprawy będą zaś przepisy prawa obowiązujące w dniu orzekania, a więc aktualnie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył B. C., któremu w ramach prawa pomocy ustanowiono adwokata oraz H. P., który udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania przed sądem B. C. Skarżący zażądali uchylenia postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewody [...] oraz postanowienia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2015r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: - art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Jednocześnie wnieśli o wydanie orzeczenia nakazującego Prezydentowi Miasta T. wszczęcie przedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, z zawieszeniem decyzji administracyjnej o ewentualnym zwrocie nieruchomości, do czasu przystąpienia do wniosku wszystkich uprawnionych, lub wydanie postanowienia zabezpieczającego, zakazującego Gminie T. oraz –[...] Spółdzielni Mieszkaniowej w T. podejmowania jakichkolwiek inwestycji lub prac na spornym terenie - przekraczających zarząd zwykły - do czasu wydania prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po zmarłych byłych współwłaścicielach: W. i H. małżonkach C. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 4 maja 2016r. Sąd przyznał skarżącemu pełnomocnika z urzędu. Ustanowiony w ramach prawa pomocy prawnej udzielonej z urzędu pełnomocnik – adwokat A. K. złożyła do Sądu pismo przygotowawcze z dnia 10 lutego 2017 r., w którym podtrzymała wnioski i zarzuty zawarte w skardze z dnia 12 stycznia 2016 r. i wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2015 r. i zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczenie, ze koszty nie zostały poniesione w całości ani też w części. W miejsce wyznaczonej przez Okręgową Radę Adwokacka w B. adwokat M. J. wyznaczona została adwokat A. K. Postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. Sąd odmówił wyłączenia sędziego od prowadzenia niniejszej sprawy w związku z wnioskiem skarżącego. Orzeczenie to zostało doręczone w dniu 30 marca 2017 r. pełnomocnikowi – A. K. W dniu 18 maja 2017 r. wpłynęło do Sądu pismo, w którym pełnomocnik – adwokat A. K., poinformował o złożeniu w dniu 8 maja 2017 r. wniosku do Okręgowej Rady Adwokackiej w B. o zmianę pełnomocnika. W dniu 16 czerwca 2017 r. wpłynęło pismo, w którym Okręgowa Rada Adwokacka poinformowała, że decyzją Dziekana ORA w B. wyznaczony został jako pełnomocnik B. C. adwokat – B. M. W dniu 19 czerwca 2017 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego dotyczące stosunków własnościowych na nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz postępowań spadkowych. W dniu 14 lipca 2017 r. wpłynęło do Sądu kolejne pismo skarżącego, w którym m.in. sprzeciwia się on przeprowadzeniu rozprawy, wyznaczonej na dzień 19 lipca 2017r. W treści tego pisma (pkt 5) skarżący zawarł wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia oddalającego jego wniosek o wyłączenie sędziego. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżącego oświadczyła, iż skarżący drogą e˗mailową poinformował pełnomocnika o treści złożonych do Sądu pism oraz złożył do protokołu z rozprawy wniosek o odroczenie rozprawy. Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Odnosząc się do skargi B. C. Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, dokonana według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy wydane na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a. postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania. Prezydent Miasta T. odmówił B. C. wszczęcia postępowania w sprawie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. o wydanie w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej obecnie w T. przy ul. G. [...],[...],[...],[...], [...], B. G. [...],[...] (przy dawnej ul. W.), oznaczonej geodezyjnie działką nr [...] z obrębu [...]". Według stanowiska organów, po dokonaniu wstępnych ustaleń, pismami z dnia [...] lipca 2015 r. oraz [...] września 2015 r. (k-24 i 87 akt administracyjnych sprawy) poinformowano wnioskodawcę o obowiązujących uregulowaniach prawnych, w zakresie podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określonych w art. 136 ust. 3 ustawy oraz wystąpiono o uzupełnienie wniosku poprzez m.in. złożenie do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, umożliwiających stwierdzenie ustawowych uprawnień do występowania z roszczeniem o zwrot wskazanej we wniosku części nieruchomości. Organ I instancji z uwagi na to, że skarżący w wyznaczonym terminie nie przedłożył niezbędnych dokumentów orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Z powyższego wynika, że organ rozpoczął prowadzenie czynności weryfikacji przesłanek podmiotowych z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed wszczęciem postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, dla której przewidziana jest forma decyzji. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że ustalenia w zakresie interesu prawnego jednostki nie mogą być dokonywane poza formami postępowania administracyjnego (komentarz do art. 61a k.p.a. Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak–Legalis oraz wyroki NSA z 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 20/11 i z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1452/16 - Wyrok NSA 2016-12-21). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu w sprawie indywidualnej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Należy przy tym mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy podanie o wszczęcie postępowania składa podmiot, który pozostaje w przekonaniu, że ma w danej sprawie interes prawny, weryfikacja tego stanowiska może nastąpić w ramach wszczętego postępowania, które powinno zostać zakończone w formie decyzji. Zastosowany przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ma rację organ wywodząc, że brak przymiotu strony stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Ustanowiona w powyższym przepisie przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania wiąże się z obowiązkiem organu zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny przyjmuje się (komentarz do art. 61a KPA Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak –Legalis), że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania (komentarz do art. 61a KPA Adamiak 2016, wyd. 14 Adamiak –Legalis). Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego. Dokonując zatem wykładni art. 61a § 1 w tym układzie podmiotowym, należy wyróżnić dwie sytuacje prawne. Pierwsza sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka powołuje się na interes (obowiązek) prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłową, odpowiadającą standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu (obowiązku) prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Druga sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej. Jeżeli opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadków należy stosować regulację art. 61a § 1 – odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Na konieczność takiej wykładni zwrócił uwagę NSA w wyroku z 17.3.2015 r. I OSK 1471/13 (Legalis): "W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. – postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – decyzja o umorzeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie żądanie skarżącego we wniosku dotyczyło zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po zmarłych rodzicach. Badanie legitymacji skarżącego wymagało ustalenia spełnienia przesłanki podmiotowej wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zdaniem Sądu zagadnienia, kto był poprzednim właścicielem nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący oraz czy skarżący jest jego spadkobiercą, nie można było ustalić na wstępnym etapie badania wniosku. Organ żądając od skarżącego złożenie do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu stwierdzającego nabycie spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, umożliwiających stwierdzenie ustawowych uprawnień do występowania z roszczeniem o zwrot wskazanej we wniosku części nieruchomości potwierdził, że w przedmiotowej sprawie istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które powinno się odbyć w ramach wszczętego postępowania. Bezspornym jest, że skarżący powołuje się na własny interes prawny, który wywodzi z przekonania, że jest spadkobiercą poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Ocena, czy osobom tym przysługuje przymiot strony nie może odbyć się poza postępowaniem administracyjnym. Dlatego Sąd za prawidłowe uważa stanowisko organu, że zbadanie, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony, wymagało wezwania wnioskodawcy o udokumentowanie postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia, że jest spadkobiercą. Organ obowiązany był wszcząć postępowanie i dopiero wtedy poczynić ustalenia w zakresie, czy podmiotowi temu przysługuje, czy też nie przysługuje przymiot strony. Dopiero wyniki tych ustaleń będą rozstrzygały o dalszych czynnościach organu, które mogą prowadzić do umorzenia wszczętego postępowania, jeżeli podmiot nie będzie miał legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bądź do prowadzenia postępowania merytorycznego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Możliwe, że jeżeli organ ustali w toku postępowania, że wdrożone zostało postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, które nie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, właściwego w sprawach spadku, koniecznym będzie zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie. W tym stanie rzeczy koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, gdyż naruszają one art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie, a organ uznając, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony uczynił to poza postępowaniem administracyjnym. Sąd nie przesądza na tym etapie sprawy o tym, czy ostatecznie przymiot strony skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje, bowiem rzeczą organu będzie zbadanie tej kwestii przez pryzmat praw i obowiązków przysługujących skarżącemu w toku postępowania administracyjnego wszczętego w niniejszej sprawie. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia braku podstaw do potwierdzenia dziedziczenia postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem dziedziczenia należy wyjaśnić, że nie ma on racji. Skarżący, jako wnioskodawca, wskazuje na swoje konkretne uprawnienia wynikające z prawa dziedziczenia. Zbadanie istnienia interesu prawnego skarżącego w tej sprawie wymaga zastosowania przez organ odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego. Skład Sądu podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 266/10 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że jeżeli wnioskodawca nie złoży odpisu postanowienia stwierdzającego nabycie spadku, powołując się jedynie na okoliczność nabycia spadku z mocy prawa, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o przedłożenie takiego postanowienia. O tym bowiem kto jest spadkobiercą rozstrzyga sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. Postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.). Organ administracji publicznej nie spełnia tych wymogów, a zatem nie ma uprawnień by skutecznie wystąpić do sądu spadku z takim wnioskiem. Skarżący złożył do akt sprawy zaświadczenie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt [...] , które potwierdza, że dnia [...] lipca 2014 r. do ww. sądu wpłynęła skarga o wznowienie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po W. C. z wniosku B. C. syna W. C., który należy do kręgu spadkobierców ustawowych. Spadkodawca W. C. pozostawił testament. W sprawie wydano w dniu [...] czerwca 2015 r. orzeczenie kończące, które z uwagi na złożoną apelację nie jest prawomocne (k-116 akt administracyjnych). Organ nie ustalił treści rozstrzygnięcia orzeczenia oraz na jakim etapie jest postępowanie apelacyjne. W ocenie Sądu, brak ustaleń w tym zakresie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił skarżący nie dokumentując tego, że jest spadkobiercą wniosek złożony przez niego wymagał uzupełnienia. Dlatego też prawidłowym wezwaniem z dnia [...] września 2015 r. (k-87 akt administracyjnych) organ wezwał wnioskodawcę o przedłożenie dokumentów potwierdzających dziedziczenie spadku. Sądowi w dniu wydawania niniejszego wyroku znana była treść wniosku złożonego przez skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od postanowienia Sądu z dnia 8 marca 2017 r. o odmowie wyłączenia sędziego. Z uwagi na to, że postanowienie to było prawomocne (doręczenie postanowienia pełnomocnikowi nastąpiło w dniu 30 marca 2017 r.), zdaniem Składu Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie nie było przeszkód do rozpoznawania sprawy na rozprawie i wydania wyroku. Podkreślić należy, że ustawowe kompetencje Sądu w zakresie prawa pomocy ograniczają się do jego przyznania (w tym np. ustanowienie adwokata bez oznaczenia konkretnego pełnomocnika) lub odmowy przyznania tego prawa. Sąd nie ma wpływu na decyzje podejmowane przez odpowiednie organy samorządu zawodowego adwokatów w zakresie wyznaczenia wnioskodawcy osoby przyznanego pełnomocnika. Decyzja w tym zakresie (w tym potencjalnie wyznaczenie innego pełnomocnika) jest suwerenną prerogatywą ww. organu samorządu zawodowego. W niniejszej sprawie skarżący miał kolejny raz wyznaczonego zawodowego pełnomocnika- adwokata B. M., a tym samym stworzono skarżącym gwarancje procesowe i zapewniono pomoc ze strony obiektywnego oraz profesjonalnego podmiotu. Jak wskazano wyżej, Sąd nie ma uprawnień do badania i oceny skuteczności działania wyznaczonego przez Okręgową Radę Adwokacką pełnomocnika, nie ma też możliwości zmiany wyznaczonej osoby pełnomocnika czy przyznania jeszcze raz stronie prawa pomocy w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Czynności rozpocznie od wszczęcia postępowania administracyjnego. Odnośnie skargi H. P. należy wskazać, że podlega ona odrzuceniu, ponieważ w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., którym odmówiono wszczęcia postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne nie toczy się. Stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym w ocenianej przez Sąd sprawie jest skarżący – B. C. oraz organ – Prezydent Miasta T. Ponadto zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Sprawa nie dotyczy na tym etapie postępowania w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Analiza akt sprawy potwierdza, że H. P. nie zostały doręczone postanowienia kontrolowane obecnie przez Sąd. Dołączone do zażalenia od postanowienia organu I instancji oświadczenie H. P. organ I Instancji uznał za nowy wniosek w sprawie. Wynika to ze stanowiska organu I instancji zawartego w piśmie z dnia [...] października 2015 r., w którym wskazano, że pismem z dnia [...] października 2015 r. zobowiązano wnioskodawcę do potwierdzenia swych uprawnień do występowania z wnioskiem o zwrot. Stanowisko organu I instancji Wojewoda przytoczył w zaskarżonym postanowieniu. W orzeczeniach Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2015 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. H. P. nie został ujęty pośród stron wskazanych do doręczeń. W ocenie Sądu, stroną postępowania w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest konkretna osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania i to ona ma wyłącznie interes prawny. Niezależnie od tego należy podkreślić, że uczestnicy postępowania, o których stanowi art. 33 § 1 p.p.s.a. biorą udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym z urzędu i sąd administracyjny nie wydaje w tym przedmiocie odrębnego postanowienia. Pełnomocnik H. P. nie wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a Sąd z urzędu nie posiada uprawnień do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Wobec powyższego, skarga H. P. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W zakresie kosztów sądowych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 3 wyroku), Sąd przyznał pełnomocnikowi będącemu adwokatem wynagrodzenie na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w związku z § 21 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801). W przedmiotowej sprawie trzykrotnie doszło do zmiany pełnomocnika wyznaczonego z urzędu w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik – A. K., stawiła się na rozprawę wyznaczoną na dzień 20 czerwca 2017 r., oświadczyła, że został wyznaczony nowy pełnomocnik i przychyliła się do wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy. Pełnomocnik złożyła wniosek o zwrot kosztów postępowania oświadczając, że nie zostały one poniesione w całości ani też w części. Sąd postanowił odroczyć rozprawę. Wyznaczony w jej miejsce przez Okręgową Radę Adwokacką w B. pełnomocnik podjął czynności. W dniu rozprawy wyznaczonej na dzień 19 lipca 2017 r. stawiła się aplikant J. C., z upoważnienia adwokata B. M., złożyła ustnie do protokołu rozprawy wniosek o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu i wymagane oświadczenie. Pełnomocnik podtrzymał skargę i wniósł jak w skardze o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 250 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Wynagrodzenie pełnomocnika wyznaczonego przez właściwy organ samorządu zawodowego przysługuje za nieopłaconą pomoc prawną. Po odroczeniu rozprawy w dniu 20 czerwca 2017 r. pomoc prawna została skarżącemu udzielona przez adwokata B. M., z którego upoważnienia w rozprawie przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2017 r. uczestniczył aplikant. Nieusprawiedliwione zatem byłoby przyznawanie ze środków publicznych wynagrodzenia dwóm pełnomocnikom ustanowionym z urzędu, w sytuacji, gdy jeden z nich nie uczestniczył w rozprawie. Oznaczałoby to bowiem nieuzasadnione i nadmierne obciążenie Skarbu Państwa (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt I OZ 648/15; z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II FZ 409/15; z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II FZ 1873/14; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OZ 242/14; z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II OZ 1287/07; z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II FZ 303/13. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 250 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 4 sentencji wyroku.