II SAB/Bd 22/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. S. W. na bezczynność Wojewody K.-P. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. S. W. , działając przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody [...], zarzucając naruszenie: - art. 12 ust. 4b w zw. z art. 11a i art. 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) oraz w zw. z art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) przez niewydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla byłych właścicieli działki 5/7 o pow. 0,0529 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW [...] w terminie przewidzianym w art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.; - art. 35 - 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej zwanej jako k.p.a. (niezałatwienie przez organ sprawy administracyjnej w sposób i w terminie przewidzianym w przywołanych wyżej przepisach); - art. 38 kpa w zw. z art. 11 lit. c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (niewszczęcie postępowania dyscyplinarnego względem pracownika organu odpowiedzialnego za bezczynność). Na podstawie ww. przepisów, skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie; zobowiązanie organu do wyjaśnienia okoliczności, które leżą u podstaw jego bezczynności i niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie; zobowiązanie organu do wszczęcia stosownego postępowania wobec odpowiedzialnego pracownika, zgodnie z art. 38 kpa i bieżącego informowania stron o jego przebiegu; zasądzenie od organu wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący nadmienił, że termin ustalony na 27 lutego 2012 r. wykracza daleko poza ten bezwzględnie zakreślony w art. 12 ust. 4b ustawy o inwestycjach drogowych. Ponadto strona zauważyła w skardze, że Wojewoda [...] nie dotrzymał również tego terminu, który sam sobie wyznaczył, tj. 27 lutego 2012 r. gdyż na dzień wniesienia skargi, skarżącemu nie doręczono decyzji Wojewody ustalającej wysokość odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. S. W. i A. M. W. w wysokości 136.820,00 zł za utracone prawo własności części nieruchomości nabytej pod budowę drogi krajowej, zobowiązując do jego wypłaty [...] Dyrektora [...] jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek odwołania Minister[...], decyzją z dnia [...] r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda decyzją z dnia [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. i A. W. w wysokości 127.950,00 zł za utracone prawo własności części nieruchomości nabytej pod budowę drogi krajowej oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. B. w wysokości 2.200,00 zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej, ustanowionej na niniejszej części nieruchomości. Od tej decyzji również zostało uwzględnione odwołanie i Minister [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda decyzją z dnia [...]r. kolejny raz ustalił odszkodowanie na rzecz T. i A. W., w kwocie 130.150,00 zł za utracone prawo własności nieruchomości, nabytej pod budowę drogi krajowej oraz zobowiązał do zapłaty [...] Dyrektora[...], w terminie 14 dni od daty gdy decyzja stanie się ostateczna. Również i ta decyzja, na skutek wniesionego odwołania, została wzruszona. Mianowicie Minister [...] w decyzji z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. i A. W. w wysokości 130.150,00 zł za utracone prawo własności nieruchomości nabytej pod budowę drogi krajowej. Po rozpatrzeniu wniesionego przez T. W. odwołania, Minister [...] decyzją z dnia[...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mając na względzie podjęte działania, postanowieniem z dnia [...] r. strony zostały zawiadomione o niemożności dotrzymania terminu załatwienia sprawy. Dokładnie też określono termin załatwienia przedmiotowej sprawy na 27 lutego 2012 r., jednocześnie podając przyczyny przedłużenia terminu. Pismem z dnia 16 grudnia 2011 r. T. W., za pośrednictwem Wojewody[...], wniósł zażalenie na bezczynność organu I instancji do Ministra [...]. Przekazując ww. zażalenie, organ I instancji wskazał, iż podjęto wszelkie czynności, których celem jest niezwłoczne załatwienie sprawy, a które to czynności nie mogły zostać pominięte w prowadzonym postępowaniu, ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Wobec braku odpowiedzi na ww. zażalenie, dnia [...] r. T. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody [...]. Pełnomocnik Wojewody [...], w odpowiedzi na skargę, odniósł się do podniesionych w niej zarzutów i stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż postępowanie miało charakter skomplikowany i wymagało przeprowadzenia szeregu czynności mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności i przesłanek mających wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Ponadto ustosunkowując się do podniesionych przez stronę zarzutów nie dochowania w prowadzonym postępowaniu terminu o którym mowa w art. 12 ust. 4 lit. b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ zaznaczył, że nie jest uprawniony do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w sytuacji, gdy nie zgromadzono w sprawie całego materiału dowodowego i wszystkie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione. Tym samym, przepisu określającego 30 - dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie jej za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Organ nadmienił, iż podejmował wszelkie czynności w celu podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie pozostawał w zwłoce, o czym świadczy to, iż w dniu [...]r. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania. Skarga do sądu na bezczynność Wojewody została natomiast wniesiona w dniu [...]r. (data wpływu 2.03.2012 r.), to jest już po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a zatem postępowanie, zdaniem organu, jest bezprzedmiotowe wobec wydania decyzji, której domagał się skarżący. Z tych względów strona wniosła o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę, uznając, że skoro przed wniesieniem skargi organ wydał rozstrzygnięcie to skarga jest bezzasadna. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2325/12) uchylił orzeczenie sądu niższej instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, iż przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie podlega umorzeniu. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Sąd II instancji, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Żadna z powyższych okoliczności w niniejszej sprawie nie zaistniała, zatem zachodzi stan związania Sądu orzekającego w tej sprawie wykładnią prawa zawartą w pisemnych motywach orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia wniesionej skargi, należy podkreślić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a więc m. in. w sprawach, gdy organ pozostaje w bezczynności w wydaniu decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Jednak, co równie istotne - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. odróżnia skargę na bezczynność od skargi na przewlekłość postępowania. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) W przedmiotowej sprawie jednakże skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność organu, co jednoznacznie wynika z treści podnoszonych w niej zarzutów oraz argumentacji uzasadnienia. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi natomiast w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. W sprawie o bezczynność istotną kwestią jest zatem to, czy doszło do wydania decyzji (innego aktu) oraz czy istniały uzasadnione przeszkody w wydaniu decyzji (innego aktu) - a nie sam sposób prowadzenia postępowania przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/12 stwierdził, że w sprawie niniejszej poza sporem jest, że w dniu złożenia skargi do sądu, stronie decyzja nie została doręczona, natomiast doręczenie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi do sądu, dlatego też orzekając ponownie, Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. przez nakazanie określonego działania, gdyż organ wydał żądaną decyzję, a więc nie jest już bezczynny. Zgodnie natomiast z art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. decyzji nr [...] o ustaleniu odszkodowania. Wprawdzie decyzja Wojewody została wydana przed wniesieniem skargi, ale doręczona dopiero po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, to uznać należy, że organ załatwił sprawę, zaś postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż w jego toku wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, W tym miejscu wskazać również należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, który stwierdził, że przepis art. 149 ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru, przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając zaś na uwadze charakter i stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy, a także fakt wydania przez organ decyzji rozstrzygającej niniejszą sprawę, Sąd uznał, że mimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w kpa, bezczynność organu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócić także należy uwagę, że Sąd nie posiada uprawnień do tego, aby zobowiązać organ do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracownika prowadzącego sprawę administracyjną. Skarga w zakresie nieprawidłowego działania organu i jego pracowników znajduje się poza kognicją sądu. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Przepis ten zawarty został w Dziale VIII " SKARGI I WNIOSKI" Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07). W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na mocy art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 w związku z art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Taka sytuacja ma miejsce także w przedmiotowej sprawie. Jeżeli bowiem dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, doręczono decyzję wydaną przed wniesieniem skargi, to należy uznać, że działanie to miało miejsce w warunkach określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a.