II SAB/Bd 297/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 7 mraca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.T. na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 września 2013r. uzupełnionym pismem z dnia 23 września 2013 r. oraz pismem z dnia 16 listopada 2013 r. M.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w związku z niepodejmowaniem przez nią działań wynikających z procedury zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. W wywiedzionej skardze skarżący zarzucił Radzie Gminy [...] bezczynność trwającą piętnaście lat i wniósł o wypłacenie przez gminę na jego rzecz odszkodowania z tytułu utraty dochodów ze sprzedaży działek budowlanych. Wniósł o nakazanie Radzie Gminy [...] podjęcia procedury zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie jego działek w celu umożliwienia ich racjonalnego zagospodarowania. Rada Gminy w swoich działaniach nie może bowiem podejmować decyzji ze szkodą dla swoich mieszkańców. Zdaniem skarżącego poczynania Rady Gminy odbywają się kosztem jego własności, która ze względu na obszar i położenie mogłaby być działką budowlaną, a błędne planowanie pozbawia jej tych cech. W ocenie skarżącego takie działanie narusza konstytucją chronione prawo własności i nie może być akceptowane. M.T. podkreślił, iż wielokrotnie wzywał Radę Gminy do wszczęcia procedury zmiany planu w trybie przewidzianym dla zadań Rady tj. podjęcia w tym zakresie uchwały o zmianie planu lub odmowie zmiany. Rada Gminy nie podjęła jednak żadnych działań przewidzianych prawem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna do skarżącej wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Zdaniem organu należy zwrócić uwagę, iż skarżący występując z przedmiotową skargą krytykuje cały porządek prawny, a tylko fragment skargi dotyczy bezczynności. Co więcej - skarżący żąda, by "nakazać" Gminie podjęcie uchwały zmieniającej dotychczasowe ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie stanowiących jego własność w celu umożliwienia ich - jak wskazuje - "racjonalnego zagospodarowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania przedmiotowej skargi koniecznym było w pierwszej kolejności zbadanie jej dopuszczalność, gdyż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a., w razie jej niedopuszczalności podlega ona odrzuceniu przez sąd bez merytorycznej oceny kwestii jej zasadności. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W myśl przepisów art. 1 i 2 p.p.s.a., sądy te są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów prawnych wynika, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji, a wnoszenie skarg na bezczynność tych organów dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nie wydają one rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym w sprawach szczegółowo wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.. Wskazać ponadto należy, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej w skrócie "u.s.g." każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101a ust. 1 i 2 u.s.g. przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Wskazany przepis art. 101a u.s.g. przewiduje specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem będzie on miał zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu gminy może więc także przybrać postać niepodjęcia nakazanej prawem czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. Wykładnia powyższych przepisów prowadzi jednocześnie do stwierdzenia, iż ustawodawca nie dopuścił możliwości wniesienia tak rozumianej skargi "na bezczynność" w przypadkach, w których właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego (bądź organy administracji rządowej) wydają akty prawa miejscowego lub inne akty (uchwały, zarządzenia), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które zresztą tutejszy Sąd w pełni akceptuje, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por: postanowienie WSA w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2012r. sygn. akt II SAB/Łd 100/13 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są również w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl , postanowienia NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 59/13 – Lex nr 1274433 oraz z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/11 – Lex nr 1151908). W świetle powyższych przepisów skargę na bezczynność organu gminy można wnieść więc wyłącznie wówczas, gdy organ ten – wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa – uchyla się od podjęcia określonych działań. Przepisy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają jako zasadę fakultatywność planowania miejscowego. Uchwalenie lub zmiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są obowiązkowe, chyba że wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 14 ust. 1 i 4 tej ustawy, zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. W związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g.. Skarga na bezczynność w sporządzeniu takiego planu lub zmianie planu istniejącego nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. II OSK 1239/10, postanowienie NSA z dnia 24 września 2010 r. II OSK 1745/10, postanowienia WSA w Gdańsku z dnia II SAB/Gd 48/04, publ. ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 40, z dnia z dnia 8 lutego 2007 r., II SAB/Gd 59/06 z dnia 8 czerwca 2010 r., II SAB/Gd 17/10; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2009, s. 87; Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 821). W realiach niniejszej sprawy w ocenie Sądu brak jest przepisów szczególnych, z których wynikałby dla organu planistycznego obowiązek podjęcia działań zmierzających do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek skarżącego. Przepisów takich nie wskazał również skarżący. Przykładowo jedynie wskazać należy, że uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe w gminie uzdrowiskowej w przeciągu 2 lat od uzyskania decyzji o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, w myśl art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651). Obowiązek taki wprowadzają również m.in.: art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) – dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, a także art. 5 ust. 1 ustawy ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady z dnia 7 maja 1999 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.) – dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej. Żaden z tych przepisów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie ma możliwości zobowiązania organu planistycznego do podjęcia czynności (uchwał) zmierzających do urzeczywistnienia wskazywanej przez skarżącego zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, skoro zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowa, w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2012 r., II SAB/Gd 29/12, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi z dnia 11 lipca 2012 r., II SAB/Łd 75/12, niepubl.). Reasumując w świetle art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, z kolei stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96. OSP 1998/5/108, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1968/08). W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyposażył skarżącego w instrumenty prawne pozwalające jemu zobowiązać organy samorządu gminy do podjęcia czynności zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kierując się dyspozycją art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.