II SAB/Bd 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Leszek Tyliński po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] we W. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku J. M. z dnia [...] 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] we W. na rzecz skarżącej 217 zł (dwieście siedemnaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. J. M.-F., reprezentowana przez radcę prawnego M. L., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] we W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. We wniesionej skardze, zawartej w piśmie z dnia [...] r., skarżąca domagała się rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązania skarżonego organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, stwierdzenia bezczynności oraz stwierdzenia, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a nadto przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z wydruku wiadomości e-mail z dnia [...] r. na okoliczność złożenia wniosku oraz wydruku strony internetowej placówki na okoliczność ustalenia adresu, na który przesłano wniosek. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca wywodziła, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej żądana informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Szkoły jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdyż jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zaznaczyła, że żądanie jej wniosku zostało dostatecznie uszczegółowione, co pozwalało na udzielenie odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako złożonej bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi wskazując, że decyzje w sprawach indywidualnych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że określona informacja została zawarta w treści decyzji administracyjnej nie jest wystarczający do uznania jej za informację publiczną. Jedynie treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Zdaniem organu, decyzja administracyjna niewątpliwie jest dokumentem urzędowym, ale to nie jest wystarczająca przesłanka do udostępnienie jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej ]...] we W. w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, z późn. zm.), dotyczącego udostępnienia treści decyzji Dyrektora Szkoły o odmowach udzielenia uczniom zezwolenia na indywidualny tok nauki, wydanych w roku [...]. W świetle argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi wskazać trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, bądź wezwaniem, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje kwestie dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy, natomiast przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23]), zwanej K.p.a., znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią. W myśl art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, stosuje się je jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom organu, przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przed wniesieniem skargi nie jest też konieczne wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 lub § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności organów, a nie do ich bezczynności. W tym miejscu dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej dyrektor szkoły będącej jednostką organizacyjną gminy, dla której gmina jest organem prowadzącym w świetle ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, z późn. zm.), jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Kwestia ta nie była też sporna pomiędzy stronami w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym - na podstawie pkt 4 tego przepisu - na podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 446]) oraz art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przyjąć należy, że szkoła publiczna, założona i prowadzona przez gminę, niewątpliwe jest jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego mającą na celu wykonywanie zadań własnych gminy za zakresu edukacji. Z kolei, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty dyrektor szkoły publicznej kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Jako organ szkoły niewątpliwie jest podmiotem reprezentującym tę jednostkę, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sąduj nie budzi również wątpliwości, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Przepis ten zawiera jedynie przykładowy katalog, dlatego dla prawidłowego ustalenia zakresu znaczeniowego omawianego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W art. 61 ust. 2 Konstytucja RP stanowi natomiast o prawie do uzyskiwania informacji obejmującym dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreśla się też, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA: z 30 października 2002 r., II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11; z 27 marca 2012r., I OSK 155/12; z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej dostrzec przy tym trzeba, że bez wątpienia informacją publiczną jest m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, jak również treści orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia uczniowi na indywidualny program lub tok nauki, wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jest natomiast władczym rozstrzygnięciem organu szkoły w stosunku do ucznia, a więc dokumentem urzędowym, którego treść jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektora Szkoły Podstawowej ]...] we W. zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącej. Co do zasady, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wyjątek stanowią sytuacje przewidziane w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, skutkujące koniecznością powiadomienia o przedłużeniu terminu lub o wysokości opłaty związanej z udzieleniem żądanej informacji. Podkreślić ponadto trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji została natomiast w art. 16 ust. 1 tej ustawy przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. O bezczynności w udostępnienia informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym ustawowo terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy - decyzji o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną, w dniu [...] r. Do dnia złożenia skargi, wniesionej pismem z dnia [...] r., a nawet do dnia wyrokowania przez Sąd, Dyrektor Szkoły nie podjął jakichkolwiek działań przewidzianych przez ustawodawcę w przedmiocie udzielenia żądanej informacji publicznej, co uzasadniało stwierdzenie bezczynności organu w tym zakresie. W niniejszej sprawie skarżąca wykazała, że przesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej Szkoły Podstawowej [...] we W. ([email protected]), wskazany na oficjalnej stronie internetowej tej placówki jako jedyny kontaktowy adres e-mail. Jako adresata wniosku wskazała Dyrektora Szkoły Podstawowej ]...] we W.. W takich okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że wniosek nie został skierowany na adres zobowiązanego podmiotu, zwłaszcza że organ nie zaprzeczył, aby adres ten nie istniał. Skoro taki adres został podany na oficjalnej stronie Szkoły, a jednocześnie na stronie tej nie wskazano innego adresu, pod który należy kierować korespondencję adresowaną do dyrektora tej placówki, to wskazany adres należało uznać za oficjalny adres przeznaczony do kontaktu z organem Szkoły. Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie bezczynności Dyrektora Szkoły Podstawowej ]...] we W., koniecznym stało się zobowiązanie tego organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] r. w trybie i w terminie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygając w punkcie 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zważył, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste, a także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, przy czym oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Można zatem uznać, że rażącym naruszeniem prawa jest takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w przewidzianym prawem terminie. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę fakt nieznacznego przekroczenia terminu na załatwienie wniosku w przedmiocie informacji publicznej, przewidzianego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynoszącego 14 dni. W związku z powyższym, Sąd uznał, że nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie kwalifikowana postać bezczynności, organ zatem nie naruszył prawa w sposób rażący. Wynagrodzenie pełnomocnika w niniejszym postępowaniu regulują przepisu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz.1804). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1a tego rozporządzenia, stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innej sprawie - 480 zł. Uwzględniając jednakże zastosowanie określonej w art. 206 p.p.s.a. zasady miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej Sąd wziął pod uwagę zawiłość sprawy, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także nakład pracy pełnomocnika, który w postępowaniu niniejszym ograniczył się do wniesienia skargi, w której zawarł de facto treść złożonego wniosku i przytoczył treść obowiązujących przepisów. Charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika nie przyczyniły się zatem do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga wreszcie, że w bazie orzeczeń sądowoadministracyjnych CBOIS znajduje się siedem wyroków wydanych przez sądy administracyjne w K., O., W. i R. (sygn. akt IV SAB/Wr 327/15, II SAB/Kr 81/16, II SAB/Op 28/16, II SAB/Op 30/16, II SAB/Rz 42/16, II SAB/Rz 39/16, II SAB/Kr 86/16) w sprawach ze skarg J. M.-F. na bezczynność organów administracyjnych, w których w większości, wnioski sporządzone były w tożsamy sposób, zatem sprawa niniejsza jest kolejną z serii spraw, w których skarżąca wnosi o udzielenie przez organy tych samych lub podobnych informacji. W wszystkich tych sprawach skarżąca reprezentowana jest przez radcę prawnego M. L.. W ocenie Sądu, te wszystkie okoliczności usprawiedliwiają pogląd, że nakład pracy pełnomocnika skarżącej związany ze sporządzaniem kolejnych zbliżonych w treści skarg nie jest znaczny. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.