II SA/Gd 13/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/5483/24 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. M. T. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 12 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/5483/24, odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia tego organu z 31 października 2024 r., nr SKO Gd/3020/24. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 15 kwietnia 2024 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent) o podanie przepisu prawnego wskazującego na konieczność udowodnienia zależności (wskazanej w piśmie organu z 8 kwietnia 2024 r.) pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki w odniesieniu do długości stażu wcześniejszego zatrudnienia, jako podstawy prawnej uzależniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 21 maja 2024 r. skarżąca wniosła do Kolegium ponaglenie dotyczące bezczynności Prezydenta w sprawie odpowiedzi na jej zapytania zawarte w piśmie z 15 kwietnia 2024 r. Postanowieniem z 31 października 2024 r. Kolegium stwierdziło, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w sprawie wniosku strony z 15 grudnia 2023 r. (oryginalne oznaczenie daty przez organ – przypis Sądu) wraz z dalszą korespondencją odnośnie podstawy prawnej na jakiej w jej sprawie uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od udowodnienia przez stronę zależności pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki w odniesieniu do długości stażu wcześniejszego zatrudnienia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że sformułowane żądania strony w przedmiocie udzielenia wyjaśnień w zakresie podstawy prawnej na jakiej w jej sprawie uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od udowodnienia przez stronę zależności pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki w odniesieniu do długości stażu wcześniejszego zatrudnienia, nie dotyczą postępowania administracyjnego będącego w toku, lecz uprzednio zakończonego. Z akt sprawy wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że Prezydent - decyzją z 22 lutego 2023 r., nr 001419/SP/02/2023, odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką I. T., powodem odmowy jest brak spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b, oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.". Powyższe oznacza, że ponaglenie nie dotyczy bezczynności organu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w trakcie którego Prezydent byłby zobowiązany do wydania decyzji czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone przez organ I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym Kolegium - decyzją z 12 marca 2024 r., nr SKO Gd/2679/23 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Następnie Kolegium - postanowieniem z 6 maja 2024 r., nr SKO Gd/2192/24 odmówiło uzupełnienia decyzji odwoławczej z 12 marca 2024 r. a postanowieniem z 4 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/2945/24, odmówiło wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Kolegium z 12 marca 2024 r. Wobec tego, zdaniem Kolegium, Prezydent nie pozostawał w bezczynności w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej uzależniania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od udowodnienia zależności między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki w odniesieniu do długości stażu. W dniu 19 listopada 2024 r. skarżąca wystąpiła o wyjaśnienie treści postanowienia Kolegium z 31 października 2024 r. (stwierdzającego brak bezczynności Prezydenta – przypis Sądu). We wniosku doprecyzowano, że strona domaga się wyjaśnienia twierdzeń organu zawartych w tym postanowieniu, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w szczególności dlaczego Kolegium opiera odmowę przyznania świadczenia na przepisie, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został uznany za niekonstytucyjny, dlaczego Kolegium twierdzi, że strona nie należy do osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, i zaprzecza, że skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czemu twierdzi, że skarżąca podejmuje zatrudnienie, zaprzecza, że skarżąca sprawuje opiekę, choć fakt ten ustalił organ I instancji, i że w konsekwencji ww. wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zaskarżonym postanowieniem z 12 grudnia 2024 r. Kolegium odmówiło wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z 31 października 2024 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że ponaglenie nie dotyczyło bezczynności organu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w trakcie którego Prezydent byłby zobowiązany do wydania decyzji czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dlatego Kolegium w postanowieniu z 31 października 2024 r. stwierdziło, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w sprawie. W tym stanie, z uwagi na to, że sformułowania strony zawarte we wniosku z 19 listopada 2024 r. wykraczają poza kompetencje organu wynikające z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.", Kolegium postanowiło odmówić wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Kolegium z 12 grudnia 2024 r. odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia tego organu z 31 października 2024 r., Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie podważyły tej oceny. Zgodnie z art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", który stał się podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia, organ, który wydał decyzję (postanowienie – art. 126 k.p.a., przypis Sądu), wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja (postanowienie) zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 272/22; z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1870/19; z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 18/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Wyjaśnienie wątpliwości treści decyzji lub postanowienia odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło jej lub jego treść w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, jak też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji i postanowienia nie można osiągnąć uzupełnienia treści ich czy też ich poprawienia, nie można zmieniać decyzji lub postanowienia. Nie może ono więc przybrać formy wykładni, bowiem jest to co innego niż wyjaśnienie wątpliwości. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ uprawniony jest jedynie do wyjaśnienia wątpliwości, a nie dokonania wykładni. Przedmiotem wyjaśnienia mogą być zaś w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu (osnowie), które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 935/13, CBOSA). Organ nie ma zaś prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym (zob. wyroki WSA w Warszawie z 29 września 2010 r.; z 17 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/21, CBOSA), a obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje tylko wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Wa 553/17, CBOSA) i odnosi się wyłącznie do wątpliwości co do znaczenia zawiłych lub niejednoznacznych sformułowań zawartych w osnowie decyzji i po części w jej uzasadnieniu, ale tylko wówczas gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (zob. wyroki NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1892/14; z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1529/10, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że rozstrzygnięcie Kolegium jest prawidłowe. Wniosek o wyjaśnienie dotyczył bowiem postanowienia, w którym Kolegium stwierdziło, iż Prezydent Miasta Gdyni nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w udzieleniu skarżącej odpowiedzi na jej zapytania dotyczące podstawy prawnej, na jakiej w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od udowodnienia przez stronę zależności między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki w odniesieniu do długości stażu wcześniejszego zatrudnienia. Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu przez Prezydenta decyzji z 22 lutego 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, składała ona szereg pism do organu, domagając się wskazania podstaw prawnych zawartych w decyzji twierdzeń. Organ wprawdzie sukcesywnie odpowiadał na ww. wnioski, lecz odpowiedzi te nie satysfakcjonowały skarżącej i uznała ona, że organ de facto jej wniosków nie rozpatrzył. Wobec tego w dniu 22 maja 2024 r. złożyła ponaglenie do organu wyższego stopnia – Kolegium. Kolegium natomiast w postanowieniu z 31 października 2024 r. stwierdziło, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości i wskazało, że ponaglenie nie dotyczy bezczynności organu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, to bowiem zakończyło się decyzją Prezydenta z 22 lutego 2023 r. utrzymaną przez Kolegium w mocy decyzją z 12 marca 2024 r. Zatem ponaglenie nie dotyczy postępowania, w którym Prezydent zobowiązany by był do wydania decyzji czy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnienie treści takiego rozstrzygnięcia jest zbędne, co też prawidłowo stwierdziło Kolegium - odmawiając zaskarżonym postanowieniem wyjaśnienia wątpliwości postanowienia z 31 października 2024 r. Użyte w osnowie tego postanowienia sformułowania są bowiem jasne i obrazują sens rozstrzygnięcia. Organ stwierdził w tym postanowieniu, że Prezydent nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w zakresie określonym w ponagleniu, co odpowiada treści art. 37 § 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Natomiast należy zauważyć, że choć wniosek o wyjaśnienie wątpliwości dotyczył postanowienia stwierdzającego brak bezczynności i przewlekłości po stronie Prezydenta, to w istocie nadal wolą strony było uzyskanie odpowiedzi dlaczego Prezydent oraz Kolegium uznali, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc nadal skarżąca odnosi się do merytorycznej treści decyzji Prezydenta z 22 litego 2023 r. i Kolegium z 12 marca 2024 r. Wniosek o wyjaśnienie wykracza zatem poza treść postanowienia Kolegium z 31 października 2024 r. Jak już wskazano, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie może czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, tj. w tym wypadku rozstrzygnięcia stwierdzającego brak bezczynności lub przewlekłości organu administracji. Organ nie może udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji (postanowienia), które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji (postanowienia). Tryb ten nie mógł więc służyć ponownej weryfikacji merytorycznej rozstrzygnięcia wydanego w innym postępowaniu, gdyż temu służą środki odwoławcze przysługujące od tego rozstrzygnięcia i z takiej ścieżki skarżąca już skorzystała. Fakt, iż nadal decyzje Prezydenta z 22 lutego 2023 r. i Kolegium z 12 marca 2024 r. są dla niej niekorzystne nie uzasadnia jednak uzyskania przez nią wyjaśnień w trybie art. 113 § 2 k.p.a. w toku innego postępowania (w sprawie bezczynności). W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności, co też prawidłowo w sprawie uczyniono. Z tych względów należało uznać, że Kolegium zgodnie z prawem odmówiło skarżącej wyjaśnienia wątpliwości wskazanych przez nią we wniosku z 22 maja 2024 r. Rozstrzygnięcie z 31 października 2024 r. nie zawierało bowiem żadnych niejasności, zaś twierdzenia, jakich wyjaśnienia domaga się strona, nie zostały zawarte w postanowieniu z 31 października 2024 r. i są poza zakresem tego postępowania. Jeszcze raz natomiast podkreślić trzeba, że zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Mając to wszytko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę – jako niezasadną - oddalił.