II SA/Gd 151/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 20 grudnia 2024 r. nr SKO.450.157.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 21 czerwca 2024 r. "C." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Inwestor", "Spółka") wystąpiła do Wójta Gminy Tuchomie (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 50 MW włącznie, systemu magazynowania energii o pojemności do 500 MWh oraz infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie działek nr [...]-[...], obręb ewidencyjny C., gmina T. W odpowiedzi na obwieszczenie o wszczęciu postępowania na wniosek Inwestora P. F. (dalej: "Skarżący") w piśmie z 20 września 2024 r. wskazał, że nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wnioskowania inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej (nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa). Decyzją z 6 listopada 2024 r. Wójt, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, 4 i 5a, art. 63 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 50 MW włącznie, systemu magazynowania energii o pojemności do 500 MWh oraz infrastruktury technicznej niezbędnej dla funkcjonowania przedmiotowego przedsięwzięcia w obrębie ewidencyjnym C. gmina T. (działki nr [...]-[..]). W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez P. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 20 grudnia 2024 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 u.p.z.p., przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Kolegium zwróciło uwagę, że w drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy (w tym m.in. zasady tzw. dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii (dalej: "OZE") w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r., poz. 1436) - dalej: "ustawa o OZE". Organ odwoławczy wskazał, że osią sporu w sprawie jest możliwość zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Odwołujący się zakwestionował bowiem zarówno zakwalifikowanie planowanej inwestycji do instalacji OZE, jak i odstępstwo od spełnienia przesłanki zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do powyższego Kolegium wyjaśniło, że na tle interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w latach uprzednich zarysował się spór w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem przepis ten należy wykładać w powiązaniu z unormowaniami zawartymi w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy, w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 500 kW oraz przy uwzględnieniu zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: "studium") przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy odczytywać literalnie, bez odnoszenia się do zapisów studium. Skutkuje to w konsekwencji brakiem konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. niezależnie od mocy instalacji OZE. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ostatnie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") wpłynęły na zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych w skali całego kraju, w tym także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który odstąpił od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach, przyjmując tym samym, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Jest to wynikiem przyjęcia, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Kolegium wskazało, że w art. 2 pkt 22 ustawy o OZE za odnawialne źródło energii uznano odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Skoro zatem ustawodawca nakazał w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej instalacji OZE stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to brak jest możliwości dokonywania takiej wykładni przepisu, która prowadziłaby do modyfikacji definicji legalnej i byłaby w istocie jej kwestionowaniem. Zdaniem organu odwoławczego z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Kolegium zauważyło, że produkcyjny charakter zabudowy systemami fotowoltaicznymi nie zmienia faktu, iż na mocy nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524)) instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa (po urządzeniach infrastruktury technicznej). Organ odwoławczy wskazał również, że na mocy nowelizacji z 10 sierpnia 2023 r. zmieniono z dniem 13 września 2023 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", przez co zabudowa systemami fotowoltaicznymi została wyodrębniona z zabudowy przemysłowej oraz magazynowej i przewidziano dla niej odrębny pkt 54a w § 3. Podsumowując Kolegium podniosło, że w obecnie obowiązującym porządku prawnym nie zachodzą wątpliwości co do tego, że inwestycja w postaci elektrowni fotowoltaicznej niezależnie od jej mocy kwalifikowana jest jako instalacja OZE. Nie zachodzi ponadto potrzeba weryfikacji takiej inwestycji w zakresie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. przesłanki kontynuacji funkcji i zasady dobrego sąsiedztwa. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że ze względu na łączną powierzchnię zabudowy (do 1,4 ha) przeznaczoną na cele farmy fotowoltaicznej i jej infrastruktury oraz jej lokalizację (w szczególności fakt położenia w granicach otuliny Parku Krajobrazowego "[..]") bezsporne w sprawie było, że planowana inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle unormowań § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b Rozporządzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że do wniosku o warunki zabudowy Inwestor dołączył decyzję Wójta z 12 marca 2024 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa elektrowni fotowoltaicznej (PV T.) o łącznej mocy do 100 MW włącznie, systemu magazynowania energii o pojemności do 1000 MWh oraz infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania przedsięwzięcia na działkach nr [...]-[...] obręb C., gmina T., a także decyzję Wójta z 27 maja 2024 r. o przeniesieniu decyzji środowiskowej na Inwestora. W skardze na decyzję Kolegium z 20 grudnia 2024 r. P. F., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji konieczności jej uchylenia; 2. art. 8 i art 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawarcie w treści uzasadnienia zbyt ogólnikowych stwierdzeń - ograniczenie uzasadnienia do kwestii formalnych bez odniesienia się do całokształtu materiału dowodowego, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonania dogłębnej kontroli zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa); 2. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestycja Spółki stanowi "instalację OZE", podczas gdy skala planowanej inwestycji stoi za uznaniem, że inwestycja w istocie stanowić będzie działalność produkcyjną na szeroką skalę obejmującą produkcję energii elektrycznej, na co wskazuje już przyjęte przez sam organ nazewnictwo "elektrownia", co wykracza poza pojęcie "instalacji OZE". Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 5 Konstytucji RP poprzez niezrealizowanie wymogu zapewnienia ochrony środowiska i niekierowania się zasadą zrównoważonego rozwoju. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej, co powinno skutkować podjęciem przez organ działań celem weryfikacji i w efekcie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócono uwagę, że tereny sąsiadujące z inwestycją są terenami o znaczących walorach krajobrazowych, niezakłóconych przez żadną działalność usługową czy produkcyjną. Teren należy także do Parku Krajobrazowego "[...]", co przesądza o jego charakterze. Zdaniem strony skarżącej przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się jedynie do wykładni językowej, ale należy sięgnąć również do wykładni celowościowej i systemowej. Taka interpretacja przepisów powoduje, że wyłączenie stosowania zasady dobrego sąsiedztwa może mieć zastosowanie tylko do mikroinstalacji fotowoltaicznych, do których nie można zaliczyć inwestycji Spółki, biorąc pod uwagę jej planowany obszar. W ocenie strony skarżącej planowana przez Spółkę inwestycja wykracza poza pojęcie "instalacji OZE" wskazanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., gdyż w istocie ma na celu prowadzenie działalności produkcyjnej i zarobkowej na szeroką skalę, na co wskazuje już samo przyjęte przez organ nazewnictwo "budowa elektrowni fotowoltaicznej". Nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest to aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej 100 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej elektrownia fotowoltaiczna jako system urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy przekraczającej limity z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., o których mowa w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy, stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej (zabudowę systemami fotowoltaicznymi). Biorąc pod uwagę wykładnię celowościową art. 61 ust. 3 ww. ustawy, należy mieć na uwadze, że ustawodawcy, kreującemu wyłączenie w art. 61 ust. 3 nie przyświecało wyłączenie spod regulacji inwestycji o tak dużym stopniu oddziaływania jak elektrownie, stanowiące zorganizowane przedsiębiorstwo produkcyjne o znacznym oddziaływaniu na okoliczny obszar. Odmienna interpretacja stanowiłaby nadużycie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który jako wyjątek od zasady należy interpretować ściśle, zgodnie z jego brzmieniem i celem. Końcowo zarzucono, że organy w sposób fragmentaryczny dokonały analizy materiału dowodowego. Mimo zasygnalizowania przez Skarżącego, że stan obecnej infrastruktury sieci przesyłowych na terenie planowanej inwestycji (dość przestarzały) może ucierpieć na wprowadzeniu do sieci tak ogromnych ilości energii przez Inwestora organy nie dokonał żadnej oceny w tym zakresie. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 20 grudnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Tuchomie z 6 listopada 2024 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez "C." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 50 MW włącznie, systemu magazynowania energii o pojemności do 500 MWh oraz infrastruktury technicznej niezbędnej do funkcjonowania przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie działek nr [...]-[...], obręb ewidencyjny C., gmina T. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Z uwagi na przedmiot planowanej inwestycji, tj. budowę elektrowni fotowoltaicznej, kluczowy w niniejszej sprawie jest art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Jak słusznie zauważyło Kolegium - w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle omawianej regulacji zarysowały się sprzeczne stanowiska. Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń OZE o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 277/21 i wyroki WSA w Gdańsku: z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 629/21 i z 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3705/19 i wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 520/22). Według natomiast drugiej grupy poglądów - kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja OZE oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a tej ustawy nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne (np. WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 96/22, czy WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 549/22). Zapadło też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą (np. wyroki: z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21, z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22, czy z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22). Mając jednak na uwadze ostatnie wypowiedzi NSA w omawianej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd odstąpił od swojego dotychczasowego poglądu wyrażanego w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przyjmując tym samym pogląd, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. W ślad za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21 należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r.) jest skutkiem nowelizacji z 2019 r. W przepisie tym dodano zwrot: "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w zakresie, w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 tej ustawy, nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku OZE przepis wprost odsyła do ich definicji zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna, w sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, m.p.z.p.) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie do decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18). Powyższe prowadzi do konkluzji, że brak rozmieszczenia w studium gminy urządzeń wytwarzających energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Również uzasadnienie projektu nowelizacji z 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje OZE. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji OZE o określonej mocy. Dodatkowo wskazać należy (również za wyrokiem NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. Urz. UE L z 2018 r. Nr 328, poz. 82). Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie OZE. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery. W związku z powyższym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadnione. W odniesieniu do kwestii ustalenia warunków zabudowy dla części działek wskazanych we wniosku Spółki należy wskazać, że w judykaturze zwraca się uwagę, iż co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, albowiem takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń dotyczących np. wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Zdaniem Sądu w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (tak NSA w wyrokach: z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 270/21, z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, z 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21). W ocenie Sądu z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w niniejszej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o OZE stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych. Odnosząc się do faktu, że mieszkańcy sołectwa C. wyrazili sprzeciw wobec realizacji planowanej inwestycji Sąd w składzie orzekającym podziela utrwalony pogląd judykatury, że jakkolwiek protesty społeczne (niezależnie od ich skali) kierowane przeciwko inwestycji należy ocenić, aby poznać ich powód, to jednak samo ich wystąpienie nie oznacza, że bez społecznej akceptacji przedsięwzięcia organ nie może wydać decyzji. Ustalenie warunków zabudowy pomimo protestów nie stanowi automatycznego nieuwzględnienia interesu społecznego i przedłożenia interesu inwestora nad interesem lokalnej społeczności, tj. nie może być rozumiane jako naruszenie zasady równego traktowania stron (zob. wyroki: WSA w Białymstoku z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 464/18 i WSA w Gliwicach z 30 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 158/18). Należy również wskazać, że w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1892/17). W punkcie 6 decyzji Wójta z 6 listopada 2024 r. zapisano, że planowana inwestycja powinna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego) w tym w szczególności dotyczących warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. W tym samym punkcie zapisano, że na podstawie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) - dalej: "k.c.", inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, dotyczących warunków ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Z decyzji wynika również, że należy spełnić warunki umowy o przyłączenie oraz zaopatrzenie, a także techniczne warunki przyłączenia określone przez poszczególne jednostki organizacyjne, dokonujące przyłączenia podmiotów do sieci wodno-kanalizacyjnych, energetycznych i telekomunikacyjnych; dotyczących warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; dotyczących warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; dotyczących warunków ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Zdaniem Sądu treść decyzji organu pierwszej instancji zabezpiecza interesy Skarżącego jako właściciela działki nr [...], zaś kwestia ostatecznej odległości zlokalizowania planowanej farmy fotowoltaicznej od tej działki będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, mającego na celu uzyskanie pozwolenia na budowę inwestycji. Oznacza to, że faktyczna przyszła odległość planowanej farmy fotowoltaicznej będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, niemniej z zaskarżonej decyzji wynika, że farma musi zostać tak zaprojektowana, aby inwestycja spełniała wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, określone w tej decyzji. Podsumowując należy powtórzyć, że ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego będzie przedmiotem rozstrzygania w ewentualnym postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym stronami są m.in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast kwestie dotyczące zakłóceń korzystania z nieruchomości przez właścicieli działek sąsiednich mogą być rozstrzygane jedynie przez sąd powszechny przy zastosowaniu odpowiednich norm k.c. Z kolei kwestie oddziaływania inwestycji na środowisko zostały rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Wójta z 12 marca 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów u.p.z.p. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Wbrew stanowisku strony skarżącej decyzja Kolegium została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]