II SA/Gd 313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 2 marca 2006 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 46, § 28, § 29 i § 31 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. II SA/Gd 313/18 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy, na podstawie art. 3 § 2, art. 52 i 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – tekst jedn. ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XXXIV/393/06 z 2 marca 2006 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1) naruszenie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez określenie w § 46 Regulaminu, że w sprawach nie objętych Regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 tekst jedn. ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, co jest sprzeczne z zasadą hierarchii źródeł prawa w Polsce; 2) rażące naruszenie art. 1, 5 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, 2, 3, 4 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 tej ustawy w zakresie: - § 28 ust. 1 uchwały poprzez nieuprawnione przyjęcie, że warunki przyłączenia wodociągowego i/lub kanalizacyjnego mogą nałożyć obowiązek wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych na koszt odbiorcy; - § 29 ust. 2 uchwały poprzez niezasadne przyjęcie, że ubiegający się o przyłączenie ponosi koszty związane z uzgodnieniem dokumentacji technicznej i warunków technicznych przyłączenia do sieci; - § 31 poprzez nieuprawnione określenie, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku mocy produkcyjnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podjęta przez Radę Miejską w oparciu o delegację ustawową opartą na art. 19 ust. 2 pkt 1 – 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków uchwała z 2 marca 2006 r., stoi w rażącej sprzeczności z zapisami powołanej ustawy. W szczególności zapis § 29 ust. 2 uchwały, na mocy którego ustalono opłatę za uzgodnienie warunków technicznych przyłączenia do sieci podjęty jest bez podstawy prawnej, gdyż gmina nie ma kompetencji do wprowadzania takich opłat. Podobnie § 28 uchwały nakładający na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązek wybudowania przyłącza na własny koszt jest podjęty bez podstawy prawnej. Z kolei, § 31 uchwały określający w istocie negatywną przesłankę przyłączenia do sieci nowego odbiorcy w postaci braku mocy produkcyjnych istniejącej sieci podjęty został w przekroczeniem delegacji ustawowej, która nie przewiduje takiej możliwości, nakładając na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w art. 15 ust. 4 ustawy obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomość osoby, jeśli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Wskazano również na wadliwość § 46 uchwały, który w sprawach nieuregulowanych odsyła do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków, co jest sprzeczne z art. 87 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności powyższej uchwały na mocy art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 tekst jedn. ze zm.). W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazała, że w związku z pismem Prokuratora z 26 października 2017 r., w którym wskazał on na wadliwość zapisów wyszczególnionych w skardze, Rada Miejska uruchomiła procedurę uchwalenia nowego regulaminu, który w całości zastąpi zaskarżoną uchwałę. Przygotowanie projektu, uwzględniającego wskazania Prokuratora, powierzono Burmistrzowi. Obecnie prace są na ukończeniu w fazie konsultacji poprzedzających poddanie projektu pod obrady Rady Miejskiej. W tej sytuacji wniesiona skarga jest bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem we wskazanej w skardze części. Wzorcem normatywnym dla oceny legalności niniejszej uchwały były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem kontrolowanego w sprawie aktu było uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały był m.in. art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 tekst jedn. ze zm.), dalej u.z.z.w., z którego wynika, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez radę gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Sąd nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na faktu uruchomienia przez Radę Miejską procedury uchwalenia nowego regulaminu. Podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), nawet zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Stąd też Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie. Należy także podkreślić, że, zgodnie z dyspozycją art. 53 § 3 p.p.s.a., wnoszący skargę Prokurator nie był związany żadnym terminem do zaskarżenia tej uchwały, jak również nie miał on obowiązku wcześniejszego wzywania organu administracji do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skutkuje - zgodnie z art. 147 § 2 tej ustawy - stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 tekst jedn. ze zm.), dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowane przez skarżącego Prokuratora przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w., który to przepis upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Odnosząc powyższe rozważania do treści przedmiotowej uchwały Sąd podzielił zarzuty skargi odnoszące się do regulacji zawartych w § 28 ust. 1, § 29 ust. 2 i § 31 przedmiotowej uchwały, które także w przekonaniu Sądu w podjęte zostały bez podstawy prawnej. Z poszczególnych punktów § 28 wynika, że "warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" mogą za zgodą osoby ubiegającej się o przyłączenie nakładać na nią obowiązek wybudowania na swój koszt przedmiotowych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych (pkt. 1 i 3). W tym wypadku osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana do zawarcia umowy, regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia urządzeń wybudowanych ze środków własnych (pkt. 2), które to przyłączenie polegać może na zawarciu umowy umożliwiającej Przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia (pkt. 4), w której wybór formy prawnej wymaga akceptacji Przedsiębiorstwa (pkt. 5). Umowa powinna pod rygorem nieważności zawarta w formie pisemnej (pkt. 6) i zawierać treści wskazane w pkt. 7. Natomiast z treści pkt. 1 § 29 wynika, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci jest pisemne uzgodnienie dokumentacji, sposobu prowadzenia prac oraz warunków i sposobu dokonywania kontroli. Jednakże (pkt. 2) powyższe nie jest wymagane, gdy przyłączenia do sieci dokonuje odpłatnie Przedsiębiorstwo, które po zakończeniu prac wystawia rachunek, który nie może być wyższy o więcej niż 10 % w stosunku do sumy kosztów przedłożonych osobie ubiegającej się o przyłączenie przed przystąpieniem do tych prac. Przedmiotowe "warunki" obejmują zatem nie tylko zgodę na wybudowanie przyłącza wodociągowegoi/lub kanalizacyjnego, ale również obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę, że środków własnych urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Już w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (LEX nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827) - dalej jako "u.g.k.", ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17, LEX nr 2440662; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, LEX nr 1347307). Wyjaśnić należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną. Wprowadzona przedmiotowa uchwałą opłata za czynności związane z podłączeniem nieruchomości do sieci gminnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) nakładał, również w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jeżeli nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Opłata określona w § 28 i § 29 omawianej uchwały ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 579/14, LEX nr 15341630). Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat uznać należy, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Podstawą podjęcia uchwały w tym zakresie nie są przepisy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy uprawniający do określania warunków przyłączania do sieci. Jak już wyżej wskazano, podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów u.g.k. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiając o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazany przepis u.g.k. stosowany był i jest w praktyce jako podstawa prawna do ustalania przez gminy odpłatności za pobieranie wody z wodociągów gminnych. Nie ma wątpliwości, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej do wprowadzenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Również źródeł upoważnienia do podjęcia zaskarżonych przepisów uchwały nie można poszukiwać w przywołanym w jej podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., który obecnie i wcześniej stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Norma zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. ma charakter zadaniowy, nie zaś kompetencyjny, a zatem sama w sobie nie może być podstawą żadnych działań władczych organu gminy, w tym polegających na wydawaniu aktów normatywnych w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Zarówno w stanie prawnym, w którym podejmowana była zaskarżona uchwała, jak i w obowiązującym stanie prawnym, jedyną legalną drogą uzyskania dodatkowych środków do budżetu gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej jest instytucja opłat adiacenckich uregulowana w przepisach art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) - dalej jako "u.g.n.". Są to opłaty związane z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągów i kanalizacji sanitarnej wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Stosownie do art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość takiej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Będąca przedmiotem zaskarżenia uchwała nie reguluje kwestii, których dotyczą wskazane wyżej przepisy. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Rada Miejska, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była uprawniona do nakładania obowiązku uiszczania opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak bowiem było przepisu przewidującego takie uprawnienie. Tym samym, § 28 i § 29 zaskarżonej uchwały należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej i naruszające art. 94 Konstytucji RP. Stosownie do art. 5 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody (ust. 1a). Wymóg zapewnienia dostaw pod odpowiednim ciśnieniem, o którym mowa w ust. 1, dotyczy wyłącznie dostaw wody z sieci (ust. 1b). Jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie (ust. 2). W przekonaniu Sądu z treści art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika, iż inne obowiązki, aniżeli zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem. W § 31 przedmiotowej uchwały, z naruszeniem postanowień ustawy, Rada Miejska przyjęła, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy usług do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli: w wyniku przyłączenia nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków (ust. 1) albo nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 poziom dostępu do sieci wyznaczają natomiast wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W przekonaniu Sądu powyższe zapisy pozostają w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 425/13, LEX nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916). Wobec powyższego, zapisy § 31 przedmiotowej uchwały uznać należało za wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Sąd podzielił również zastrzeżenia skarżącego Prokuratora co do niezgodności z prawem przepisu § 46 pkt. 1 przedmiotowej uchwały. Przepis ten przewiduje, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. W ocenie Sądu, powyższy zabieg legislacyjny jest nieuprawniony, gdyż narusza konstytucyjną hierarchię systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/07, LEX nr 483238). Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), natomiast źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy znajduje się najniżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy nie może więc warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe, a czyniąc to organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy także zauważyć, że przepis § 46 ten powtarza w pkt. 1 uregulowanie zawarte w art. 28 ust. 1 ustawy u.z.z.w., oraz w pkt. 2 – 6 regulacje art. 28 ust. 2-6 tej ustawy. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z 8.04.2008 r., sygn. II OSK 370/07, LEX nr 446997). W judykaturze słusznie wskazano, że każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z 12.09.2008 r., sygn. II SA/GI 565/08, Lex nr 483135). Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma zatem wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to § 143 w zw. z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Wobec powyższego, zapisy § 46 przedmiotowej uchwały uznać należało za wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w części - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – nie stwierdził natomiast, że bez zakwestionowanych zapisów przedmiotowa uchwała byłaby w praktyce aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana. Uwzględniając powyższe oddalił skargę w pozostałej części. Końcowo należy wskazać, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania, zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.