II SA/Gd 319/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. i B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. J. K. i B. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r., nr [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2018 r., [..], oddalające zarzuty J. K. i B. K. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 3 marca 2017 r., nr [..], nałożono na J. K. i B. K. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z konstrukcją drewnianą pod zbiornik na wodę, o wymiarach 6,00 m x 4,00 m + 6,00 m x 2,00 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Wobec braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wyczerpaniu procedury upomnienia, wystawił w dniu 5 stycznia 2018 r., tytuł egzekucyjny nr [..], obejmujący ten obowiązek. W zarzutach do wystawionego tytułu wykonawczego skarżący wskazali, że obowiązek będący podstawą tytułu nie istnieje z uwagi na niedoręczenie decyzji nakazującej rozbiórkę, zarówno stronom jak i ich pełnomocnikowi. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji oddalił zarzuty uznając je za niezasadne. W zażaleniu skarżący podnieśli, że adwokat M. K. został ustanowiony ich pełnomocnikiem jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia 30 stycznia 2007 r. nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu i w kolejnych instancjach, tj. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponieważ postępowanie przed organem odwoławczym zakończyło się uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, pełnomocnictwo z tą chwilą wygasło i nie uprawniało do dalszego reprezentowania stron w postępowaniu ponownie prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji więc doręczenie decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego wskazanemu adwokatowi, nie może zostać uznane za skuteczne tym bardziej, że przesyłka nie została odebrana przez pełnomocnika tylko przez osobę o nazwisku "N.". Na skutek rozpoznania zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę została doręczona na adres ustanowionego pełnomocnika, wskazany w dokumencie pełnomocnictwa. Okoliczność, że zwrot przesyłki do nadawcy został opatrzony adnotacją "adresat wyprowadził się", nie podważa prawidłowości doręczenia decyzji. W ocenie organu odwoławczego udzielone w dniu 3 listopada 2009 r. pełnomocnictwo adwokatowi M. K. bez wątpienia obejmowało także postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego jako organem pierwszej instancji, a jego wygaśnięcie należy wiązać jedynie z czynnością odwołania (cofnięcia), co w sprawie nie miało miejsca. W skardze zarzucono błędne ustalenie, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zakończonej decyzją o rozbiórce byli reprezentowani przez pełnomocnika i rozstrzygnięcie to zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi. W tym zakresie podtrzymali swoje stanowisko o wygaśnięciu pełnomocnictwa w chwili wydania decyzji przez organ drugiej instancji i przekazania sprawy samowoli budowlanej do ponownego rozpoznania oraz o braku podstaw do przyjęcia, iż osoba odbierająca decyzję była pracownikiem kancelarii lub sekretariatu obsługującej kancelarię adwokata M. K. Wskazując na naruszenie art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżący zarzucili także nierozpoznanie ww. zarzutu przez organ odwoławczy i wnieśli o zmianę zaskarżonego postępowania oraz uwzględnienie zarzutów do tytułu wykonawczego, a także umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2007 r., II OSK 1402/06, LEX nr 360233). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2018 r. wydane w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314), zwanej dalej u.p.e.a., którym organ pierwszej instancji oddalił zgłoszony przez skarżącego w toku postępowania egzekucyjnego zarzut nieistnienia obowiązku. Zarzut ten oparto na twierdzeniu, że decyzji orzekającej rozbiórkę z dnia 3 marca 2017 r. nie doręczono skarżącym, ani ich pełnomocnikowi. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Zasadniczą kwestią budzącą spór w rozpatrywanej sprawie stanowi skuteczność doręczenia skarżącym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2017 r. orzekającej rozbiórkę obiektu budowlanego rekreacji indywidulanej wraz ze zbiornikiem na wodę wzniesionych bez pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w K., gmina K. Na tej podstawie strona skarżąca buduje tezę, że egzekwowany obowiązek nie istnieje i nie jest wymagalny. Wskazać należy, że niniejsza sprawa została zainicjowana wniesieniem skargi na postanowienie wydane już w toku postępowania egzekucyjnego, tj. w przedmiocie zasadności zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.). Ponadto, podkreślić należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, ażeby w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w jakimkolwiek odrębnym postępowaniu stwierdzono braku doręczenia wskazanej decyzji rozbiórkowej. Wobec takich bezspornych ustaleń faktycznych kluczową pozostała odpowiedź na pytanie, czy rozpatrując w postępowaniu egzekucyjnym zarzut oparty na podstawie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § pkt 1 u.p.e.a. lub "braku wymagalności obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny jest uprawniony do badania prawidłowości doręczenia decyzji określającej egzekwowany obowiązek niepieniężny, będącej podstawą egzekwowanego tytułu wykonawczego. Odpowiadając na tak postawione pytanie, Sąd stwierdza, że kwestia dopuszczalności badania w postępowaniu egzekucyjnym prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wielokrotnie wyraził pogląd, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lipca 2016 r., II FSK 1887/14; z dnia 6 maja 2016 r., II FSK 1032/14; z dnia 6 grudnia 2013 r., II OSK 1576/12; z dnia 10 września 2013 r., II FSK 2383/11; z dnia 27 stycznia 2012 r., II FSK 1221/11; z dnia 14 stycznia 2010 r., II FSK 1378/08; z dnia 20 marca 2008 r., II FSK 172/07; z dnia 22 marca 2017 r., II OSK 1829/15). Sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony we wskazanych orzeczeniach i korzystając z przywołanej w nich argumentacji stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1) oraz odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2). Strona skarżąca powołując się na brak doręczenia decyzji rozbiórkowej i wnosząc o uwzględnienie tej okoliczności w ramach zarzutu o nieistnieniu obowiązku pomija treść art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności (zasadności) decyzji określającej obowiązek, ani też wymagalności określonego w niej zobowiązania. Ta ostatnia przesłanka wiąże się natomiast m.in. z kwestią prawidłowego doręczenia decyzji. Niewątpliwie bowiem dopiero z datą doręczenia decyzji zaczyna ona wywierać skutki prawne względem strony postępowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r., II FSK 701/05, LEX nr 279441). Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek. W tym stanie rzeczy analizowanie prawidłowości doręczenia decyzji orzekającej rozbiórkę, stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, oznaczałoby w konsekwencji badanie tego, czy weszła ona skutecznie do obrotu prawnego, a tym samym czy zobowiązanie nią określone stało się wymagalne. Badanie zatem tej okoliczności w ramach zarzutu opartego na twierdzeniu o "nieistnieniu obowiązku" stanowiłoby więc w istocie kontrolę "wymagalności obowiązku" objętego tytułem wykonawczym. Tego zabrania jednakże art. 29 § 1 u.p.e.a. W związku powyższym Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że zestawienie art. 29 § 1 in fine z art. 33 § pkt 1 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. Tymczasem strona skarżąca zajmuje stanowisko dokładnie odwrotne. Pomija ono kontekst systemowy art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. i z tego powodu jest wadliwe. Dopiero bowiem analiza przepisu w łączności z jego otoczeniem prawnym w postaci art. 29 § 1 u.p.e.a. pozwala ustalić jego rzeczywiste znaczenie. Żaden akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia w każdym przypadku można się doszukać w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie. Podkreślić należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia. Służy on tylko zobowiązanemu i tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a., gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów i nie obejmuje rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a tym bardziej ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją nakładającą egzekwowany obowiązek. Ograniczony zakres kognicji organu egzekucyjnego wynika zatem ze związania podstawą prawną zarzutów, które wyznaczają granice tego postępowania. Oznacza to, że ocena prawidłowości decyzji rozbiórkowej - w ramach postępowania w niniejszej sprawie - jest niedopuszczalna. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i jako taka jej prawidłowość może być kwestionowana tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Wynika to z art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wniesienie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie stanowi ani trzeciej instancji ani trybu szczególnego. Art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wyraźnie stanowi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu dopuszczalne byłoby stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku doręczenia decyzji, jeśli po wydaniu tytułu wykonawczego, ale w czasie orzekania w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w innym postępowaniu nastąpiłoby już ostateczne lub prawomocne stwierdzenie niedoręczenia decyzji rozbiórkowej. Wówczas organ egzekucyjny nie badałby samodzielnie tej okoliczności, lecz byłby związany stanem wynikającym z innego rozstrzygnięcia, a ponadto nieistnienie obowiązku (wynikającego z decyzji) byłoby następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego. W tej wyjątkowej sytuacji prawnej można byłoby przyjąć, że prawidłowość doręczenia decyzji rozbiórkowej, a co za tym idzie istnienie lub wymagalność obowiązku, mogą być przedmiotem weryfikacji organów i ewentualnie sądu administracyjnego, w postępowaniu zainicjowanym zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2017 r., I SA/Gl 646/17, LEX nr 2387913). Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W dacie podejmowania kwestionowanego skargą postanowienia w żadnym odrębnym postępowaniu nie podważono prawidłowości doręczenia decyzji orzekającej o rozbiórce z dnia 3 marca 2017 r. Oznacza to, że organy prowadzące egzekucję tego obowiązku nie były uprawnione do weryfikowania okoliczności związanych z udzielonym przez skarżących pełnomocnictwem pełnomocnikowi M. K. oraz dokonanym na jego adres doręczeniem decyzji rozbiórkowej. Tylko podważenie w odpowiednim trybie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2017 r., mogłoby doprowadzić do skutku zamierzonego przez skarżących. Niedoręczenie lub nieskuteczne doręczenie decyzji stanowić może przesłankę wznowienia postępowania zawartą w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mówiącą o tym, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro skarżący uważają, że nie byli powiadomieni o decyzji, to mogą skorzystać z prawa do zainicjowania odrębnego nadzwyczajnego postępowania w celu zbadania przez organ tej kwestii (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy egzekucyjne obu instancji prawidłowo uznały zarzut egzekucyjny, oparty na twierdzeniu o nieistnieniu obowiązku w związku z niedoręczeniem decyzji o rozbiórce stronom oraz prawidłowo pełnomocnikowi, za bezzasadny. W tych okolicznościach nie potwierdzają się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia okoliczności związanych z prawidłowością i skutecznością doręczenia skarżącym decyzji o rozbiórce, które pozostawały poza zakresem kompetencji weryfikacyjnych organów egzekucyjnych w tej sprawie. Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), skargę oddalił jako bezzasadną. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.