II SA/Gd 32/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki jawnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 21 marca 2014 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A Spółki jawnej z siedzibą w G. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 lipca 2010 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa systemu drogowego w R. i R. wraz z budową bezkolizyjnych przejazdów pod liniami nr [...] i [...] w celu modernizacji regionalnej infrastruktury drogowej - etap I" oraz "Likwidacja przejazdu kolejowego w ciągu linii [...] poprzez wykonanie przejścia podziemnego dla pieszych wraz z budową wiaduktu kolejowego w ciągu drogi powiatowej w miejscowości R. - etap II". Przedmiotową decyzją objęta została m.in. działka nr [...] o pow. 868 m2 (powstała w wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [...]), położona w obrębie 10 miasta R. a zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, Wydział IV Ksiąg Wieczystych, właścicielem jej, na dzień, w którym decyzja Starosty stała się ostateczna tj. 13 sierpnia 2010 r., była Gmina, zaś użytkownikiem wieczystym A. W dziale III tej księgi ujawniono zaś ograniczone prawo rzeczowe w postaci nieodpłatnej służebności gruntowej przejazdu i przechodu po działce nr [...] dla działki nr [...] a w dziale IV wpisana była hipoteka umowna kaucyjna w kwocie 4.500.000 zł na zabezpieczenie spłaty udzielonego kredytu. Pismem z dnia 2 listopada 2010 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w R. a stanowiąca działkę nr [...] o pow. 868 m2. W toku postępowania, w dniu 26 stycznia 2011 r., rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Jednakże, z uwagi na wniesione przez A. do tego operatu zastrzeżenia rzeczoznawca majątkowy, w dniu 6 kwietnia 2011 r., sporządził nowy operat szacunkowy, w którym została zmieniona wartość składników budowlanych tj. ogrodzenia i bramy. Do operatu tego Spółka ponownie wniosła zarzuty. W dalszym toku postępowania, pismem z dnia 6 czerwca 2011 r., A. zwróciła się do Starosty o przyznanie nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania. W odpowiedzi, pismem z dnia 19 lipca 2011 r., poinformowano Spółkę, że Gmina nie przewiduje przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o: ustaleniu na rzecz A. odszkodowania w łącznej kwocie 98.385,67 zł. (tj. 55.512,00 zł. - wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz 42.873,67 zł. - wartość składników budowlanych) za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] położonej w R. oraz o zobowiązaniu Zarządu Powiatu do wypłaty tego odszkodowania. Jednakże, Wojewoda, decyzją z dnia 14 maja 2012 r., uchylił tę decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na nieaktualność sporządzonego w dniu 6 kwietnia 2011 r. operatu szacunkowego oraz na jego niezgodność ze znowelizowanym § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Wojewoda wskazał ponadto, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji ustalić powinien czy były użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości wyraził wolę jej wydania w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 21 marca 2014 r., Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu na rzecz A. odszkodowania w łącznej kwocie 159.331,00 zł. za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej działki nr [...] położonej w R., ze wskazaniem, że na powyższą kwotę składa się wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w wysokości 106.056,00 zł. oraz wartość składników budowlanych w wysokości 53.275,00 zł. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 12 ust. 4 – 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Uzasadniając zaś wydane rozstrzygnięcie, Starosta wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ Burmistrz, pismem z dnia 9 lutego 2011 r., poinformował, że przedmiotowa nieruchomość nie została wydana w terminie wskazanym w tym przepisie i potwierdzone to zostało w oświadczeniu złożonym przez K. P. w dniu 29 listopada 2010 r. Starosta wskazał także, że w celu ustalenia wysokości odszkodowania, w dniu 28 października 2012 r., został sporządzony nowy operat szacunkowy, w którym wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu oceniona została na kwotę 106.591,00 zł. a wartość składników budowlanych na kwotę 51.437,00 zł. Z uwagi na ponownie wniesione przez A. uwagi do operatu, rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 4 grudnia 2012 r. nowy operat szacunkowy, w którym zmianie uległa jedynie wartość części składowych. Tym razem ich wartość ustalono na 54.477,00 zł. Starosta wskazał ponadto, że na wniosek A., w dniu 21 maja 2013 r, przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której Spółka poinformowała, że złożyła wniosek o ugodę a rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że oceniając stan techniczny części składowych oparł się na poprzedniej wycenie nieruchomości sporządzonej przez innego rzeczoznawcę majątkowego. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 9 października 2013 r., odroczono wydanie decyzji administracyjnej i wyznaczono termin na zwarcie ugody pomiędzy Zarządem Powiatu a A. do dnia 30 października 2013 r. Strony nie doszły jednak do porozumienia co do warunków, na jakich umowa mogłaby być zwarta. Następnie Starosta wyjaśnił, że w związku z upłynięciem terminu ważności operatu szacunkowego z dnia 4 grudnia 2012 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 6 grudnia 2013 r. nowy operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 159.331,00 zł. (w tym prawo użytkowania wieczystego gruntu na kwotę 106.056,00 zł. a składniki budowlane na kwotę 53.275 zł.). Starosta uznał jednocześnie, że sporządzony operat stanowi miarodajny dowód na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości. Oszacowana wartość odpowiada wartościom rynkowym nieruchomości i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym a oszacowana wartość 1m gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną, jakie zanotowano na rynku lokalnym. Operat szacunkowy jest rzeczowy i spójny, pozwala prześledzić tok rozumowania rzeczoznawcy. Uwzględnia wszystkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości a także wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz wskazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. W operacie tym rzeczoznawca wskazał, że dla przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji ustalającej realizację inwestycji drogowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r., zgodnie z którym przedmiot wyceny położony był na terenie oznaczonym jako KS - ulica w liniach rozgraniczających. W wycenie zastosowano metodę porównywania parami z uwagi na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi umożliwiającego zastosowanie innej metody. Na potrzeby wyceny określono rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe (zarówno dla aktualnego jak i alternatywnego sposobu użytkowania – ze wskazaniem, że oba są tożsame). Rzeczoznawca wskazał ponadto, że na potrzeby wyceny określono rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod cele drogowe, stanowiących przedmiot prawa własności. Badaniem rynku objęto trzy miasta: W., R. oraz R. Przeprowadzona analiza rynku wykazała wystarczającą ilość transakcji na wyżej określonym rynku lokalnym, umożliwiającą zastosowanie w procedurze wyceny podejścia porównawczego. Analizą objęto transakcje zawarte w okresie od 1 października 2010 r. do dnia wyceny a poszerzenie okresu badania rynku poza okres 2 lat wynika z niewielkiej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi. Aktualne ceny nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny przeznaczonych na cele drogowe kształtują się najczęściej w przedziale od 150 zł do 250 zł/m2 powierzchni gruntu. Na podstawie badania trendu zmiany cen w czasie na analizowanym rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy stwierdził brak w badanym czasie jednoznacznego trendu zmian cen w czasie – trend zmiany w czasie nie występuje. Z tego też względu nie skorygowano cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych o trend zmiany cen w czasie. Oszacowana wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu jest wartością rynkową i taka też byłaby możliwa cena do uzyskania przy sprzedaży jako gruntu niezabudowanego. Oszacowana wartość odpowiada poziomowi cen na lokalnym rynku - mieści się pomiędzy ceną minimalną i maksymalną osiąganą na rynku za nieruchomości podobne. Oszacowana wartość jest wartością, która zgodnie z obowiązującymi unormowaniami prawnymi dotyczącymi odszkodowań za mienie wywłaszczone/ przejęte z mocy prawa i powinna stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. Zasada korzyści ze względu na tożsamość funkcji nie miała zastosowania. Określenie wartości składników budowlanych, z uwagi na brak na analizowanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi - wraz z takimi składankami ustalono podejściem kosztowym, metodą odtworzeniową, techniką elementów scalonych. Rzeczoznawca dokonał odpowiedniej analizy lokalnego rynku nieruchomości i na tej podstawie oszacował wartość nieruchomości. Rzeczoznawca, badając stan prawny nieruchomości stwierdził, że obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym nie wpływa na jej wartość. Starosta zaznaczył, że oceny operatu dokonał jedynie pod względem formalnym w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bez wkraczania w jego merytoryczną zasadność. Odnosząc się zaś do pisma wniesionego przez Spółkę w dniu 27 stycznia 2014 r. a dotyczącego uwag do operatu szacunkowego oraz wniosku o wystąpienie przez Starostę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzenia operatu, Starosta wyjaśnił, że zakwestionowanie przez stronę prawidłowości sporządzenia operatu nie nakłada na organ obowiązku ponownego zlecenia sporządzenia operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje nie żądanie strony lecz powstanie wątpliwości w odczuciu organu uzasadnionych co do ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości. Strona kwestionująca prawidłowość i rzetelność sporządzonego operatu powinna zaś albo przedstawić inny operat albo powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z kolei w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są zaś potrzebne ich dane identyfikacyjne, które umożliwiają ich rzeczywistą identyfikację a których ujawnienie wykraczałoby już w sferą zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta wskazał jednocześnie, że pozostałe kwestie poruszane przez Spółkę w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r. zostały już wcześniej wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego. W toku postępowania Starosta ustalił również, że na dzień 12 marca 2014 r. stan wierzytelności zabezpieczonej hipoteką ustanowioną na działce nr [...] w R. wynosił 0 zł. Od decyzji Starosty z dnia 21 marca 2014 r. odwołanie wniosła A. W ocenie odwołującej się decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem: art. 134 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – poprzez pominięcie w procesie wyceny aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości oraz jej stanu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej tj. bezpodstawne pominięcie analizy rynku nieruchomości usługowych zgodnie z aktualnym na dzień wywłaszczenia sposobem użytkowania przyjętej z mocy prawa nieruchomości; art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 55 oraz z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 155 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez przyjęcie okoliczności faktycznych i prawnych wpływających na ustaloną wartość nieruchomości przy jednoczesnym uniemożliwieniu stronie zweryfikowania na podstawie prawem przypisanych dokumentów (dokumentów urzędowych) tj. w oparciu o niedające się w żaden sposób zweryfikować źródła informacji (brak dołączenia istotnych w świetle wyceny dokumentów do operatu szacunkowego w szczególności potwierdzających prawidłowość ustalenia przeznaczenia, stanu i sposobu użytkowania oraz zagospodarowania nieruchomości przyjętych do analizy) a przez to uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. – poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości nie spełniających kryterium podobieństwa ze względu na odmienny niż wyceniania nieruchomość sposób ich użytkowania, stan i przeznaczenie a także ze względu na przyjęcie cechy – wielkość nieruchomości, która nie może być uznana za parametr wpływający na podobieństwo; § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez nieprawidłowe określenie wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego; art. 134 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 47 § 1 i 2 oraz art. 191 kodeksu cywilnego – poprzez uznanie, że system monitoringu nie jest częścią składową nieruchomości; art. 156 ust. 3 w zw. z art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów – poprzez dokonanie błędnych ustaleń co do części składowych gruntu i ich stopnia zużycia, pomijając ustalenia inwentaryzacji sporządzonej w dniu 7 października 2010 r. oraz 29 listopada 2010 r. przez Urząd Miasta w obecności przedstawicieli użytkownika wieczystego; art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia – poprzez nieprawidłowe wykonanie wyceny podejściem porównawczym metodą porównywania parami; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – poprzez nie podjęcie działań mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością; art. 50 § 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której istniały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zaś wyjaśnienia autora operatu szacunkowego dotyczyły operatu szacunkowego z dnia 4 grudnia 2012 r. natomiast zarzuty odnosiły się do operatu szacunkowego z dnia 6 grudnia 2013 r.; art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 kpa - poprzez rozstrzygnięcie decyzji w oparciu o błędne ich uzasadnienie tj. przedstawienie okoliczności sprawy i przyjęcie przesłanek, które w niniejszej sprawie nie zaistniały (nie zostały udowodnione), a także niewyjaśnienie zasadności przesłanek, na podstawie których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia 13 listopada 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 21 marca 2014 r. wyjaśniając, że została ona wydana zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając zajęte stanowisko, Wojewoda wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego, w dniu 6 grudnia 2013 r., został sporządzony operat szacunkowy, w którym oszacowano wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu wraz z częściami składowymi nieruchomości na łączną kwotę 159.331,00 zł. W operacie tym rzeczoznawca majątkowy na postawie analizy treści uchwały Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r., nr [...] ustalił, że przedmiotowa nieruchomość "położona była na terenie oznaczonym jako KS - ulica w liniach rozgraniczających". W związku z powyższym wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z obszaru R., R. i W., które miały miejsce od dnia 1 października 2010 r. do dnia wyceny. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dokonując stosownych obliczeń rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 167.810,00 zł. Następnie, w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, biegły określił wartość współczynnika korygującego na poziomie 0,632 a wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 106.056,00 zł. Natomiast wartość części składowych nieruchomości w postaci: ogrodzenia z siatki na cokole betonowym, bramy (2 sztuki), placu z płyt Yombo, nawierzchni z płyt pełnych, masztu reklamowego (5 sztuk), tablicy reklamowej oraz słupów oświetleniowych na kwotę 53.275,00 zł. Po dokonaniu oceny tego operatu pod względem formalnym, nie wkraczając w jego merytoryczną treść, organ uznał, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i może być dopuszczony jako dowód w sprawie. W operacie wyjaśniono bowiem sposób ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównania. Ponadto, w ocenie organu, autor wyceny, w piśmie z dnia 23 maja 2014 r., wyczerpująco oraz logicznie wyjaśnił wszelkie zaistniałe wątpliwości dotyczące błędnie sporządzonej wyceny, jakie strona odwołująca się zawarła w odwołaniu. Jednocześnie, w ocenie Wojewody, nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, iż organ I instancji uniemożliwił stronie branie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca na bieżąco była informowana o wszelkich nowych dowodach w sprawie i na bieżąco zgłaszała swoje uwagi do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 104 § 2 w zw. z art. 15 kpa oraz art, 12 ust. 4a i 4f, art. 18 ust. 1b i 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez brak merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w pełnym jej zakresie, a to z uwagi na nieuprawnione pominięcie w decyzji nadzorczej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji kwestii odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi - Gminie Miasta z tytułu przejęcia nieruchomości z mocy prawa przez Powiat, a także ewentualnego powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (brak rozstrzygnięcia w tym zakresie) tj. nieznajdujące w obowiązującym porządku prawnym ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia organów jedynie co do odszkodowania przysługującego użytkownikowi wieczystemu oraz z wyłączeniem zbadania wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 18 ust. 1e ustawy, w sytuacji w której odszkodowanie przysługuje również dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, a prawidłowe określenie jego wysokości wymaga ponadto uprzedniego ustalenia okoliczności związanych z terminem wydania nieruchomości. Ponadto, skarżąca zarzuciła, że decyzja Wojewody narusza art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa - poprzez rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na podstawie nienależycie zgromadzonego i nie w pełni rozpatrzonego oraz ocenionego materiału dowodowego, a także nierozważenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na jej wynik, w tym również podnoszonych zarzutów oraz zgłaszanych wniosków dowodowych względem sporządzonego operatu szacunkowego, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyny takiego zaniechania tj. przekroczenie dopuszczalnej swobody oceny dowodów, w szczególności zaś poprzestanie na uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o kontestowane przez skarżącego stanowisko biegłego rzeczoznawcy, bez dokonania własnej oceny prawidłowości sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego, bez wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi się kierował organ przy załatwieniu sprawy, a także z pominięciem słusznego interesu strony, a tym samym przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; Skarżąca wskazała także, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 12 ust. 4a i 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 130 ust. 2 i art. 175 ust. 1 tej ustawy - poprzez wydanie decyzji nadzorczej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o dokument z opinii biegłego, w sytuacji w której opinia ta została sporządzona z naruszeniem zasad wyceny nieruchomości tj. posiada wady dyskwalifikujące jej wartość dowodową w niniejszej sprawie, a to z uwagi na naruszenie przez biegłego w procesie wyceny: art. 134 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez pominięcie w procesie wyceny aktualnego (usługowego) sposobu użytkowania nieruchomości oraz jej stanu na dzień wydania decyzji "wywłaszczeniowej" tj. niezastosowanie tzw. zasady korzyści umożliwiającej odtworzenie utraconego prawa, w sytuacji w której wywłaszczenie może być dokonane wyłączenie za słusznym odszkodowaniem (odpowiadającym wartości tego prawa); art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 55 oraz § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez zupełnie dowolne i niczym nieuzasadnione oraz logicznie sprzeczne (niespójne) przedstawienie sposobu dokonanej wyceny w oparciu o niedające się w żaden sposób zweryfikować źródła informacji w kwestii ustalenia przez biegłego m.in. przeznaczenia, stanu i sposobu użytkowania nieruchomości przyjętych do analizy (porównań) tj. sporządzenie operatu szacunkowego w sposób uniemożliwiający weryfikację jego poprawności, a przez to uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 10 i art. 81 kpa); art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości nie spełniających kryterium podobieństwa ze względu na ich odmienny niż wyceniana sposób użytkowania, stan zagospodarowania i przeznaczenie, a także ze względu na niczym nie uzasadnione przyjęcie "wielkości nieruchomości" jako wyłącznej cechy wpływającej na wartość tych nieruchomości, która to cecha w odniesieniu do nieruchomości wycenianej nie może być za taką uznana (określony przez biegłego zbiór transakcji rynkowych w żadnej mierze nie potwierdza bowiem zależność: pomiędzy powierzchnią nieruchomości a ich ceną), przy jednoczesnym pominięciu cech określonych w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś lokalizacji tych nieruchomości (biegły uznał, że jest to cecha wpływająca na cenę nieruchomości ale nie uwzględnił jej w toku wyceny - nie nadał jej wagi uznając, że wszystkie nieruchomości porównawcze charakteryzują się identyczną lokalizacją, co w świetle ich położenia w różnych miejscowościach nie sposób uznać za prawidłowe); § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieprawidłowe określenie wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, tj. nie wykazanie przez biegłego braku możliwości określenia tej wartości na podstawie § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz przyjęcie stawki procentowej (3%) właściwej dla nieruchomości usługowych, w sytuacji w której biegły przyjął drogowy charakter nieruchomości wycenianej korzystający z preferencyjnej stawki procentowej (1%); art. 134 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 47 § 1 i 2 oraz 191 kodeksu cywilnego - poprzez błędne uznanie, że system monitoringu nie stanowi części składowej nieruchomości, w sytuacji gdy niemożliwe było jego odłączenie bez uszkodzenia z uwagi na dokonaną akcesję; art. 135 ust. 4, art. 151 ust. 2 w zw. z art. art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń co do części składowych gruntu i ich stopnia zużycia tj. oparcie swojej opinii w tym zakresie na podstawie nieaktualnego i skutecznie podważonego operatu szacunkowego, którego wartość dowodowa została zakwestionowana przez organ nadzorczy, a także pominięcie w procesie wyceny ustaleń wynikających z dokumentów urzędowych (protokołów stanu nieruchomości); art. 153 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia - poprzez nieprawidłowe wykonanie wyceny podejściem porównawczym metodą porównywania parami, tj. sporządzenie wyceny z uchybieniem dyspozycji tych przepisów, a to z uwagi na nieprawidłową analizę cech warunkujących uznanie przyjętych nieruchomości za podobne, a także brak prawidłowego określenia oraz uwzględnienia zmiany poziomu cen transakcji przyjętych do analizy wskutek upływu czasu, oraz objęcie analizą rynku również transakcji przeprowadzonych w okresie ponad 2 lat od daty wyceny pomimo istnienia wystarczających w tym czasie transakcji rynkowych. Skarżąca wskazała także, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem: art. 21 Konstytucji oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne przyjęcie, iż ustalone na rzecz skarżącego odszkodowanie spełnia kryteria słuszności tj. opiera się o wartość rynkową nieruchomości a także art. 7 i art. 9, art. 10 oraz art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o wystąpienie w toku prowadzonego postępowania przed organem I i II instancji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a także niepoinformowanie o konieczności takiego wystąpienia indywidualnie przez stronę tj. pominięcie przeprowadzenia dowodu mogącego mieć istotne znaczenie na wynik sprawy oraz uniemożliwienie stronie jego przeprowadzenia (brak w tym względzie pouczenia), co znacząco ograniczyło skarżącej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż skarga nie wskazuje na żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska Wojewody, wyrażonego w decyzji z dnia 13 listopada 2014 r. Skarżąca nie przedłożyła również żadnych nowych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia poczynione w sprawie przez organy obu instancji, natomiast organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii biegłego, którym w tym przypadku jest rzeczoznawca majątkowy, powinien jednak zbadać poprawność operatu szacunkowego pod względem formalnym i ocenić go tak, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ podtrzymał jednocześnie argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu nieustalenia odszkodowania za prawo własności gruntu na rzecz byłego właściciela nieruchomości tj. Gminy Wojewoda wyjaśnił, że w Starosta, w decyzji z dnia 21 marca 2014 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego i Wojewoda zobligowany był do prowadzenia postepowania odwoławczego właśnie w tym zakresie. Ponadto, Wojewoda wyjaśnił, że organ nie ma obowiązku występowania do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego, jeśli nie budzi zastrzeżeń. W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2015 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wskazując przede wszystkim, że ocena opinii biegłego dokonywana przez orzekające w sprawie organy nie powinna sprowadzać się jedynie do oceny formalnej jej poprawności a organ orzekający nie może wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została więc decyzja Wojewody z dnia 13 listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 21 marca 2014 r. o ustaleniu odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej działki nr [...] położonej w R., która to działka z mocy prawa przeszła na własność Powiatu zgodnie z decyzją Starosty z dnia 7 lipca 2010 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa systemu drogowego w R. i R. wraz z budową bezkolizyjnych przejazdów pod liniami nr [...] i [...] w celu modernizacji regionalnej infrastruktury drogowej - etap I" oraz "Likwidacja przejazdu kolejowego w ciągu linii [...] poprzez wykonanie przejścia podziemnego dla pieszych wraz z budową wiaduktu kolejowego w ciągu drogi powiatowej w miejscowości R.- etap II". Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687). Odszkodowanie zostało ustalone na rzecz skarżącej A., będącej w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w R. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4f powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w treści powołanego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 234/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie art. 12 ust. 4f ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe do nieruchomości. Osobami tymi są: dotychczasowy właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe i tylko te podmioty posiadają bezpośredni interes prawny do bycia stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy drogowej, a więc posiadają indywidualny, wynikający z konkretnej normy prawa administracyjnego interes prawny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 316/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określając uprawnionych do otrzymania odszkodowania, ustawodawca określił tym samym krąg stron postępowania odszkodowawczego wobec danej nieruchomości, jednakże, to każda z tych osób musi udowodnić swój przymiot strony dokumentem o przysługiwaniu określonego prawa rzeczowego, jeżeli prawa te nie wynikają z księgi wieczystej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 209/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim zaś osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania mogą same występować o ustalenie odszkodowania, wykazując jednocześnie swój interes prawny w domaganiu się tego odszkodowania i ani organ ani pozostałe strony nie mogą występować z żądaniem ustalenia odszkodowania na rzecz innej strony. Stąd też nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącej dotyczące braku orzeczenia odszkodowaniu należnym Gminie R. Kwestia ta pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli było zaś jedynie ustalenie należnego skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Wysokość należnego dla Spółki odszkodowania została zaś ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 grudnia 2013 r. W postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest bowiem opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Organ ma zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232). W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie dokonały dostatecznej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 6 grudnia 2014 r., tym bardziej, że był on kwestionowany przez skarżącą Spółkę. Zbadanie operatu jedynie pod względem jego formalnej poprawności w żadnym razie nie może być uznane za wystarczające, a do tego w istocie ograniczyły się w niniejszej sprawie organy obu instancji. Już tylko ta okoliczność dyskwalifikuje decyzje organów obu instancji podjęte w sprawie, jako że w tym zakresie sąd administracyjny nie może zastąpić organów administracji. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Art. 18 powołanej ustawy wskazuje zaś m.in., że: wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (ust. 1). Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (ust. 1a). Z kolei szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). A zatem przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnić przy tym należy wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu zaś do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przygotowany przez ten podmiot operat szacunkowy jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1342/1232, Lex nr 1433906). Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 4 rozporządzenia, jest zatem stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1793/11, LEX nr 1339595). Zgodnie zaś z art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648). Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Istotą zatem podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Ponadto, z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, LEX nr 281387). Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości, choć nie jest to twierdzenie zawsze uzasadnione. O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości. Orzekające w sprawie organy nie dokonały kontroli operatu szacunkowego z dnia 6 grudnia 2013 r. pod kątem jego zgodności z powołanymi powyżej przepisami ustaw i rozporządzenia w zakresie dotyczącym przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawie bezsporne jest, że stanowiąca przedmiot wyceny działka w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeznaczona była pod inwestycję drogową, co wynika z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r. nr [...]. W sporządzonym w sprawie operacie rzeczoznawca również poczynił takie ustalenia a w związku z tym dokonał wyceny na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Przy czym orzekające w sprawie organy w ogóle nie zbadały słuszności zastosowania przez rzeczoznawcę tego przepisu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał jedynie treść § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wskazać przy tym należy, że rzeczoznawca wskazał w operacie, że zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia do określenia alternatywnego sposobu użytkowania a z operatu nie wynika dlaczego uznał potrzebę ustalenia wartości nieruchomości właśnie według alternatywnego sposobu użytkowania i na czym ma on polegać. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że na potrzeby wyceny określono rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe (zarówno dla aktualnego jak i dla alternatywnego sposobu użytkowania) ze wskazaniem, że oba są tożsame, ale również nie wyjaśnił słuszności takiego działania ani celu. Wskazać zaś należy, że zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Organy nie skontrolowały i nie oceniły również słuszności określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tym bardziej, że rzeczoznawca analizował rynek lokalny i regionalny (R., R. i W.) z uwagi na brak na terenie Miasta R. wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, a nadto z tego samego powodu poszerzył okres badania rynku, obejmując badaniem okres od 1 października 2010 r. do dnia wyceny. W tej sytuacji wątpliwe jest, w ocenie Sądu, czy było możliwe dokonanie wyceny na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Kwestia ta jednakże uszła w ogóle uwadze organów obu instancji. Stosując podejście porównawcze, rzeczoznawca nie zawarł uzasadnienia przyjęcia określonego materiału porównawczego ani nie wyjaśnił dlaczego jakie okoliczności zdecydowały o przyjęciu takich transakcji. Co więcej, do celów wyceny rzeczoznawca zgromadził informacje o cenach transakcyjnych z aktów notarialnych dotyczących 7 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe ale będące przedmiotem prawa własności a nie prawa użytkowania wieczystego. Mimo zarzutów skarżącej nie wyjaśniono współczynnika korygującego 0,632 przyjętego do obliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego. Nadto do porównania rzeczoznawca wziął pod uwagę trzy transakcje, nie wyjaśniając co zaważyło o ich wyborze. Organy nie oceniły także stwierdzenia rzeczoznawcy wskazującego, że trend zmian cen w czasie nie występuje. Rzeczoznawca nie przedstawił bowiem żadnych danych na poparcie tego stanowiska. Organy nie odniosły się także do ustalonych przez rzeczoznawcę cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. Organy nie odniosły się również do zasadności zastosowania przez rzeczoznawcę § 29 ust. 1 rozporządzenia. Wreszcie organy nie odniosły się w ogóle do wyceny znajdujących się na działce składników budowlanych mimo składanych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu. Nadto w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zabrakło precyzyjnych ustaleń dotyczących możliwości powiększenia o 5 % ustalonego na rzecz skarżącej Spółki odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tylko w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, ma na celu zachęcić byłego właściciela do jak najszybszego wydania nieruchomości wykonawcy inwestycji drogowej. Ta swoista premia ma w założeniach umożliwić najszybsze w istniejących warunkach uruchomienie procesu budowy drogi publicznej. Wydanie, o którym mowa w tej regulacji następuje nie tylko w drodze pisemnej, ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Może to również nastąpić zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2013 r., o sygn. akt II SA/Bk 768/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ Burmistrz, pismem z dnia 9 lutego 2011 r., poinformował, że przedmiotowa nieruchomość nie została wydana w terminie wskazanym w tym przepisie i potwierdzone to zostało w oświadczeniu złożonym przez K. P. w dniu 29 listopada 2010 r. Z kolei organ odwoławczy w ogóle w kwestii tej się nie wypowiedział. Podsumowując stwierdzić należy, że operat szacunkowy, który nie został oceniony w toku postępowania przez orzekające organy zarówno pod względem formalnym jak i materialnym - nie może stanowić podstawy wydanej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania a oparcie decyzji tej na takim operacie świadczy o jej wadliwości. Bez takiej oceny organy nie mogły bowiem prawidłowo ocenić wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że prawidłowo stwierdziły orzekające w sprawie organy, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11, LEX nr 1329022). Konieczność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, która ocenia prawidłowość sporządzonego operatu, powstaje dopiero wówczas, gdy organ wydający decyzję poweźmie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, a w szczególności gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, jest niejasny, pomija niektóre składniki majątkowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W żadnym razie możliwość taka nie zwalnia jednakże organu administracji publicznej z obowiązku dokonania oceny operatu szacunkowego w pełnym zakresie zgodnie z wymogami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tego w niniejszej sprawie zabrakło. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy orzekające w sprawie organy musza wziąć pod uwagę, że już w dacie orzekania przez Sąd operat szacunkowy z dnia 6 grudnia 2013 r. utracił swoją ważność. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca dopuścił w art. 156 ust. 4 ustawy posługiwanie się operatem po upływie tego terminu dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie przez rzeczoznawcę stosownej klauzuli w operacie szacunkowym. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.