II SA/Gd 337/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Województwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Województwo wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 kwietnia 2016 r., nr [..]. Wnioskujący wskazał, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo dotknięcia ww. decyzji co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wykonanie zaskarżonych decyzji, a w konsekwencji wykonanie decyzji podziałowych w części rozstrzygającej o przeznaczeniu spornej nieruchomości pod drogę publiczną o konkretnej – wojewódzkiej kategorii, finalnie doprowadzi do konieczności wypłaty odszkodowania przez Województwo, to jest podmiot, który nie powinien być obarczony takim obowiązkiem. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Strona skarżąca wskazała także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 302/16 oddalił skargę na postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [..], o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 sierpnia 2002 r. o zmianie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2002 r. nr [..] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w G.przy ul. S., obręb [..]. Powyższy wyrok oznacza, zdaniem wnioskodawcy, że zachodzi prawdopodobieństwo dotknięcia decyzji podziałowej co najmniej jedną z wad nieważności i tym samym zasadne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne zaś do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 51/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Konstrukcja omawianego przepisu wskazuje ponadto, że to na wnioskującym spoczywa ciężar wykazania, iż w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu wystąpić może niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne, co potwierdza liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w sprawach o sygn. akt: II OZ 550/07, II OZ 802/06, II OZ 788/06, II OZ 166/06, II OZ 113/06, II FZ 585/06, II FZ 598/06, II FZ 666/06, FZ 250/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, użyte w art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcia nieostre, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej, względnie gdy okaże się to konieczne - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Oceniając rozpoznawany wniosek w świetle powyższych uwag Sąd stwierdził, że nie mógł on zostać rozpatrzony pozytywnie, bowiem strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie decyzji objętych wnioskiem wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku, Sąd za niewystarczające dla przyznania ochrony tymczasowej w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym uznał podanie przez stronę, że wykonanie decyzji doprowadzi do konieczności wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz byłego właściciela, co może stanowić bardzo wysoką kwotę. Stwierdzenie to jest ogólnikowe i nie pozwala na dokonanie oceny, czy w sytuacji faktycznej wnioskodawcy zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ochrony. Powołując się na przesłankę powstania szkody majątkowej, w niniejszej sprawie koniecznym było wykazanie konkretnych okoliczności wskazujących, że wypłata odszkodowania w określonej wysokości spowoduje uszczuplenie majątku w takim stopniu, iż w konsekwencji dojdzie do wystąpienia nieodwracalnych skutków lub powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie wypłacającego odszkodowanie. Tymczasem skarżący nie wykazał, by aktualnie toczyły się jakiekolwiek postępowania w sprawie o zapłatę odszkodowań z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Województwa, ani jaka konkretnie zaistnieje szkoda – tak, aby w ogóle można było stwierdzić, że szkoda ta będzie znacznych rozmiarów. Ponadto nawet samo przywołanie kwot odszkodowań nie mogłoby stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji podziałowych. Wymagane byłoby dodatkowo wykazanie jakie mogą pojawić się inne koszty związane z wypłatą odszkodowań, które nie mogłyby być wynagrodzone przez późniejszy zwrot odszkodowań. W tym zakresie jednak wniosek nie zawiera żadnej argumentacji. Jak już podnoszono, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Skutków takich jednakże nie wywołuje stricte decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Dodatkowo wskazać należy, że ewentualna konieczność wypłaty odszkodowania nie może być oceniona jako trudne do odwrócenia skutki, skoro odszkodowanie jest świadczeniem pieniężnym, które z natury rzeczy ma charakter odwracalny, zaś ustalenie i wypłata odszkodowania jest wyrazem realizacji konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczania tylko za słusznym odszkodowaniem. Z realizacji tej zasady nie można więc czynić źródła szkody, zwłaszcza że odszkodowanie wypłaca podmiot publicznoprawny. Takie rozumienie art. 61 p.p.s.a. i instytucji ochrony tymczasowej wypacza jej sens (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 214/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zasługuje na uwagę także pogląd wyrażony zarówno w doktrynie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 122; T. Woś, H. Knysiak -Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 295-296; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, s. 160), jak i w orzecznictwie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 3/11, LEX nr 953121), że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie - nie każdy wymaga wykonania. W tym zakresie wskazać należy, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie i zarazem przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania, są decyzje wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W ocenie Sądu tego typu rozstrzygnięcia nie posiadają cech wykonalności. Nie powodują one dla strony pojawienia się nowych skutków, które mogłyby zmienić jej dotychczasową sytuację prawną. Wręcz przeciwnie – oznaczają, że w dalszym ciągu istnieją skutki prawne innej decyzji, tj. decyzji podziałowej. W konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności aktu, co do zasady, nie powoduje uchylenia się od skutków, jakie wywołuje akt kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym. Skoro więc zaskarżone rozstrzygnięcie nie rodzi dla strony skarżącej żadnych praw, ani obowiązków określonych prawem materialnym, brak jest podstaw do stwierdzenia, że na skutek jej wykonania wystąpią negatywne skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Także argument wnioskodawcy odnoszący się do wadliwości decyzji podziałowej skutkującej koniecznością stwierdzenia jej nieważności, nie uzasadniał wstrzymania wykonania decyzji wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. aktu. Ewentualna niezgodność z prawem zaskarżonego aktu, jak również aktu pozostającego w granicach danej sprawy, nie stanowi bowiem przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a ocena w tym zakresie będzie dokonana przez sąd administracyjny dopiero w momencie merytorycznego rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Niezgodność decyzji z prawem, która będzie przedmiotem oceny Sądu I instancji w toku rozprawy, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 p.p.s.a., to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, niweczyłoby natomiast kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (zob. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OZ 184/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji więc zawarta we wniosku merytoryczna argumentacja odnosząca się do zaistnienia kwalifikowanej wady decyzji podziałowej Prezydenta, jako nie odnosząca się do przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. - nie może odnieść zamierzonego skutku. Również podnoszona okoliczność, że WSA w Gdańsku oddalił skargę na postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 29 stycznia 2016 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2002 r. o podziale nieruchomości, nie może uzasadniać wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd. W odróżnieniu bowiem od instytucji wstrzymania przez organ nadzorczy w trakcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji, w postępowaniu przed sądem administracyjnym przesłanki do wstrzymania decyzji nie stanowi argumentacja, co do potencjalnej wadliwości decyzji administracyjnej. Przed sądem administracyjnym wymagane jest wykazanie czy może wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w sentencji postanowienia.