II SA/Gd 49/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania K. P. od decyzji Starosty z dnia 1 września 2014 r., nr [...], odmawiającej skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę siedliska rolniczego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości B., gmina K., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na wniosek K. P. o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Organ pierwszej instancji – na wniosek inwestora z dnia 13 maja 2010 r., mając na uwadze, że w określonym terminie pozostałe strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń do zawieszenia postępowania w sprawie, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. zawiesił postępowanie. Następnie, na wniosek inwestora z dnia 27 czerwca 2014 r., podjął postępowanie, po czym - decyzją z dnia 1 września 2014 r. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji ze względu na nieuzupełnienie wniosku. Wojewoda wskazał na treść art. 98 § 1 i 2 k.p.a. i wyjaśnił, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., biegnie od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania i bez względu na okoliczności jest to termin nieprzywracalny. Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie zwracała się z wnioskiem o podjęcie postępowania w powyższym terminie, co oznacza, że żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, przy czym nieistotne jest, że postanowienie o zawieszeniu zostało doręczone pełnomocnikowi strony pismem z dnia 29 czerwca 2011 r., bowiem trzyletni termin liczy się od daty wydania postanowienia. W tym stanie rzeczy, merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji stało w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Skoro bowiem wniosek o podjęcie postępowania został złożony po terminie, sprawa nie może zostać rozpatrzona merytorycznie. W skardze na powyższą decyzję K. P. wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 98 k.p.a. poprzez nienależyte oznaczenie daty rozpoczęcia biegu terminu do podjęcia postępowania oraz naruszenie art. 8 i art. 7 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wprowadzenia w błąd skarżącego co do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ pierwszej instancji, wywołanego opieszałością organu w doręczeniu tego postanowienia oraz mylnym oznaczeniem daty wydania postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że początkowy moment biegu terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. wyznacza data doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, skoro postanowienie wiąże od chwili jego doręczenia. Argumentem dla przyjęcia takiej wykładni jest zasada pisemności postępowania administracyjnego z art. 14 k.p.a. Ustawodawca nie przewidział w art. 98 § 2 k.p.a. szczególnej regulacji pozwalającej na przyjęcie, że skutek zawieszenia postępowania następuje już w momencie wydania postanowienia. Przeciwna wykładnia naruszałaby prawa stron, godząc w prawo udziału strony w tym postępowaniu, jak również naruszając możliwość skorzystania z pełnego trzyletniego terminu zawieszenia przez stronę, która wniosła o zawieszenie postępowania. Naruszenie przez organ przepisów postępowania w postaci braku doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu nie miałoby żadnego wpływu na biegnący już termin na podjęcie postępowania. Skarżący wyjaśnił, że organ pierwszej instancji doręczył jego pełnomocnikowi postanowienie o zawieszeniu w dniu 5 lipca 2011 r., a więc rok po jego wydaniu. Doręczając postanowienie organ wskazał, że doręcza postanowienie z dnia 28 czerwca 2011 r., co wprowadziło w błąd skarżącego co do daty wydania postanowienia. Skarżący dodał, że nieskorzystanie przez stronę z prawa wglądu do akt sprawy nie może powodować dla strony negatywnych skutków prawnych. Zdaniem skarżącego, postępowanie organu odwoławczego narusza zasadę podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zasadę prowadzenia sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że przedmiotowe postępowanie - toczące się na wniosek K. P. o wydanie pozwolenia na budowę, zostało zawieszone na wniosek inwestora postanowieniem organu I instancji z 28 czerwca 2010 r. wydanym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Bezsporne jest również, że wniosek o podjęcie przedmiotowego postępowania został złożony przez skarżącego w dniu 27 czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W myśl art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie przyjął, że zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w powyższym przepisie odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 543/10, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 720/13, z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1624/13, z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 189/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl ). Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowanie, jeżeli zwróci się o to strona. Z przepisu art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. Przyjmuje się, że w przypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., organ powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, i wydać decyzję o umorzeniu sprawy. Zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego obliczenie przez organ odwoławczy terminu trzech lat, określonego w art. 98 § 2 k.p.a., który – w jego ocenie - rozpoczyna bieg dopiero od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu, nie mógł być uwzględniony. Za przyjęciem daty wydania decyzji przemawia okoliczność, że w przepisie tym chodzi o jeden termin trzyletni. W tym jednym terminie wniosek powinna złożyć którakolwiek ze stron postępowania. Obliczanie terminu od daty doręczenia doprowadziłoby do biegu kilku terminów w przypadku wielu stron postępowania. Zdaniem Sądu, data początkowa, od której zaczyna biec termin 3 lat, musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, szczególnie w postępowaniach, w których o zawieszenie może występować więcej stron. Data doręczenia postanowienia nie gwarantuje tego, że termin ten będzie jednakowy dla stron postępowania wnioskujących o zawieszenie. Może się bowiem zdarzyć, że w przypadku doręczenia odpisu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego kilku osobom, w różnych datach, nie wiadomo byłoby jak liczyć koniec tego terminu, tj. czy od doręczenia decyzji pierwszej z osób, czy od daty doręczenia odpisu postanowienia ostatniej z nich. W ocenie Sądu, brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3 lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (tak Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 597/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 189/14). Przedstawiona powyżej wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. pozwala stwierdzić, że termin trzyletni w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., tj. w dniu 28 czerwca 2010 r., a zakończył się w dniu 28 czerwca 2013 r. W terminie tym – co jest bezsporne, nie został złożony wniosek o podjęcie postępowania. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wniosek skarżącego został złożony do organu pierwszej instancji dopiero w dniu 27 czerwca 2014 r. W związku z upływem terminu trzech lat należało uznać wniosek skarżącego z dnia 18 września 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę za wycofany. Wniosek o podjęcie postępowania złożony po upływie tego terminu jest zaś bezskuteczny. Niezłożenie przez skarżącego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i upływ przewidzianego na tę czynność trzyletniego terminu, licząc od daty zawieszenia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stanowiło o ziszczeniu się przesłanki z art. 98 § 2 k.p.a. i uznaniu żądania wszczęcia postępowania w tym przedmiocie za wycofane. Z tego też względu umorzenie postępowania w sprawie znajdowało swoją podstawę faktyczną i prawną. Wojewoda prawidłowo i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył zatem przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek strony, nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 k.p.a. - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, Baza Orzeczeń LEX nr 78917). Data doręczenia postanowienia z dnia 28 czerwca 2010 r. pełnomocnikowi skarżącego w dniu 5 lipca 2011 r. nie mogła być - w związku z powyższym stanowiskiem, uznana za początek biegu terminu do złożenia podania o podjęcie zawieszonego postępowania, skoro termin ten należy liczyć od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Należy dodać, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 28 czerwca 2010 r. zostało doręczone stronom postępowania w lipcu 2010 roku. Również skarżącemu – jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, doręczono je w dniu 12 lipca 2010 r. Przedmiotowe postanowienie, mające formę pisemną, weszło zatem do obrotu prawnego, a zasada z art. 14 k.p.a. nie została w żaden sposób naruszona. Na ocenę tej kwestii nie ma wpływu, stwierdzone w sprawie - w przypadku doręczenia dokonanego skarżącemu - uchybienie przepisowi art. 40 § 2 k.p.a., polegające na doręczeniu postanowienia stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Podobnie rzecz ma się z przywoływanym przez skarżącego błędem zawartym w piśmie przewodnim z dnia 29 czerwca 2011 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, w którym organ błędnie opisał postanowienie o zawieszeniu jako wydane w dniu 28 czerwca 2011 r. Bezspornie bowiem zarówno stronie skarżącej, jak i jej pełnomocnikowi doręczono postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 28 czerwca 2010 r. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić ponadto należy, że czym innym jest kwestia biegu terminu z art. 98 § 2 k.p.a., to jest terminu na złożenie podania o podjęcie zawieszonego na wniosek postępowania, a czym innym – podnoszona przez skarżącego w skardze, kwestia związania organu wydanym postanowieniem od chwili jego doręczenia. Skutki związane z biegiem ww. terminu przepis art. 98 § 2 k.p.a. wiąże bowiem – jak już wyjaśniono – z datą wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Natomiast zasada związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem oznacza w aspekcie proceduralnym to, że postanowienie, które zostało doręczone (ogłoszone) stronie, nie może być zmienione ani uchylone przez organ, który je wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Odnośnie argumentacji zawartej w skardze - dotyczącej braku podstaw do wykładni art. 98 § 2 k.p.a. opartej na założeniu, że bieg terminu z tego przepisu nie może biec osobno dla każdej ze stron, należy wyjaśnić, że sytuacja opisana w tym przepisie nie jest analogiczna do sytuacji, w której termin do wniesienia odwołania, czy zażalenia biegnie osobno dla równych stron, w zależności od daty doręczenia rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że odwołanie (podobnie jak zażalenie) wnosi się w określonym terminie, który liczony jest – co wynika z wyraźnego przepisu (vide art. 129 § 2 k.p.a.), od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia organu. Natomiast art. 98 § 2 k.p.a. posługuje się sformułowaniem "od daty zawieszenia postępowania", bez wskazania, że istotnym jest doręczenie takiego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podobnie nie może być argumentem przesądzającym o dopuszczalności biegu ww. terminu osobno dla każdej ze stron, wskazywana przez skarżącego możliwości przywrócenia tego terminu, a to z tej przyczyny, że termin określony w ww. przepisie ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie ww. terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 56/13 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Ze względów opisanych powyżej Sąd nie podziela wskazywanego przez skarżącego stanowiska, jakie zajął w podobniej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Po 1168/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.