II SA/Gd 652/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na uchwałę Rady Gminy Szemud z dnia 15 lipca 2021 r., nr XXV/355/2021 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działek nr 124/1, 124/2 położonych w obrębie geodezyjnym Dobrzewino, Gm. Szemud stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. M. R. w skardze na uchwałę Rady Gminy z 15 lipca 2021 r. nr XXV/355/2021 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż części działek nr [..]-[..] położonych w obrębie geodezyjnym D., gm. S. zarzucił naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości stanowiących części działek nr [..] i [..] oraz naruszenie art. 25 § 1 ust 1 kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") poprzez powierzenie wykonania uchwały Wójtowi Gminy, posiadającemu interes prawny w nabyciu części działek nr [..] i [..] objętych zaskarżoną uchwałą. Uzasadniając sformułowane zarzuty wskazał skarżący, że części nieruchomości, objęte uchwałą Rady Gminy nr XXV/355/2021 z 15 lipca 2021 r., nie zostały wyodrębnione geodezyjnie. Wskazane w treści uchwały części działek nr [..] i [..] uwzględnione zostały w projektach podziałów nieruchomości obejmujących działki stanowiące własność skarżącego. Przedmiotowe potwierdza naruszenie interesu prawnego skarżącego, tym samym posiadanie legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Gminy z 15 lipca 2021r. Zaskarżona uchwała wywołuje skutki w sferze praw skarżącego chociażby poprzez pozbawienie go prawa do udziału w przetargu, którego przedmiotem byłyby części w/w działek Gminy. Skarżący mógłby na prawach równych innym właścicielom sąsiednich nieruchomości starać się na zakup tych części nieruchomości. Ponadto mając na uwadze rys historyczny w sprawie, wcześniejsze nabycie przez organ gruntów od skarżącego (na poszerzenie drogi publicznej m.in. składającej się z działek nr [..] i [..]) pozwoliło teraz przeprowadzić sprzedaż części gruntów stanowiących drogę publiczną. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi jej autor wskazał, iż pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku, zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna. Sam fakt przylegania działek do siebie nie tworzy jeszcze sytuacji funkcjonalnego ich powiązania. Stan ten należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności indywidualnej sprawy. Dodał skarżący, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreślane jest, że wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r. III SA/Wr 86/09). Części nieruchomości, objęte skarżoną uchwałą, stanowią fragmenty drogi dojazdowej do posadowionych wzdłuż niej budynków jednorodzinnych. Objęte w/w uchwałą części nie zostały wyodrębnione geodezyjnie. Wskazane w treści uchwały części działek nr [..] i [..] uwzględnione zostały jedynie w projektach podziałów przedmiotowych działek, tym samym nie było możliwe, na chwilę podjęcia uchwały, dokonanie precyzyjnego ustalenia ich funkcjonalnego powiązania z nieruchomościami przyległymi. Z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Mając na względzie, iż części działek przeznaczone zgodnie z treścią uchwały do zbycia w trybie bezprzetargowym są trwale zagospodarowane, zaskarżona uchwała winna zostać uchylona w całości. Zgodnie z orzeczeniami sądów pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku, zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Dodatkowo sądy zwracają uwagę, że "Ratio legis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinno się odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę." Zwolnienie od trybu przetargowego zbycia nieruchomości uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: niezbędność nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Oceny tej dokonuje właściciel nieruchomości, czyli bądź organ Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ocena ta nie może być jednakże dowolna. Działka nr [..]-[..] jest zagospodarowana na cele mieszkaniowe (zgodnie z obowiązującym poprzednio planem zagospodarowania przestrzennego). Na nieruchomości znajduje się dom mieszkalny i teren zielony (ogród, sad). Podniósł skarżący, że podjęta przez Radę Gminy uchwała nie posiada uzasadnienia. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Obowiązek uzasadnienia uchwały wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji"(I OSK 2106/19). Uzasadniając kolejny z zarzutów skargi wskazał skarżący, iż przepisy art. 25 § 1 ust. 1 kpa regulują kwestie wyłączenia organu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Sprawę, której przedmiotem postępowania będzie własność lub inne prawa majątkowe (w rozumieniu k.c.) zaliczyć trzeba do kategorii spraw dotyczących interesów majątkowych. W związku z tym, że podmiotem, z powodu którego może nastąpić wyłączenie organu jest osoba fizyczna, to pojęcie "interesów majątkowych" należy rozpatrywać w kontekście wpływu na sytuację majątkową tej osoby, a nie w kontekście majątku jednostki, w której ta osoba pełni funkcję organu. Wskazał skarżący, iż zaskarżona uchwała rady Gminy wyraża zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [..]-[..] położonych w obrębie geodezyjnym D., gm. S., będących własnością Gminy, zapisanych w księdze wieczystej nr [..] Sądu Rejonowego - na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej - działek nr [..]-[..] obręb D., gm. S., których współwłaścicielem jest Wójt Gminy bądź osoby pozostające z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Uważa skarżący, że celowo nie został podany w uzasadnieniu numer księgi wieczystej ([..]) działek nr [..] i [..], aby informacja ta nie była znana szerszemu kręgowi mieszkańców gminy. Podczas podejmowania uchwały pracownik urzędu gminy nie podał żadnej informacji o tym, że współwłaścicielem w/w działek jest Wójt Gminy i jego żona. Wójt Gminy winien poinformować Radę Gminy, iż uchwała odnosi się bezpośrednio do jego spraw majątkowych. Rodzi to także obowiązek przekazania sprawy odpowiedniemu organowi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż części działek stanowiących własność Gminy. Jest to uchwała intencyjna wyrażająca wolę sprzedaży części nieruchomości. Samo podjęcie uchwały intencyjnej nie narusza interesu prawnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 1996 roku (sygn. akt I SA 1289/95, Wspólnota 1996/26/18) podkreślił, że: "Uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej." Trudno zatem przyjąć aby taka uchwała, naruszała czyjś indywidualny interes prawny. Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, co w ocenie Rady powinno skutkować odrzuceniem skargi. W ocenie organu twierdzenia skarżącego dotyczące pozbawienia go możliwości nabycia spornego gruntu w drodze bezprzetargowej nie uzasadniają posiadania takiego interesu prawnego lub uprawnienia. Ewentualny zamiar skarżącego dokonania wykupu od Gminy przedmiotowej nieruchomości nie może zatem stanowić podstawy do ustalenia, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny. Potencjalność nabycia nieruchomości nie stanowi bowiem uprawnienia chronionego prawem materialnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art 25 kpa Rada wskazała, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do załatwiania spraw administracyjnych, co "do zasady rozstrzygnięć władczych organów administracyjnych. Podjęcie uchwały przez Radę Gminy nie stanowi sprawy administracyjnej wobec czego nie może być mowy o naruszeniu w/w przepisu w związku z podjęciem przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje; Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej jako u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest właścicielem działki przylegającej do tych, na których bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę zaskarżoną uchwałą - w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., dodatkowo skarżący również wyraża wolę zakupu tej działki i podał, że owe działki, których części mają zostać zbyte w trybie bezprzetargowym, poprzednio były jego własnością, a obecnie należą do Gminy gdyż zostały w planie przeznaczone na drogę. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, według którego, jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (por.m.in. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1503/18). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość (stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten stanowi wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r., I OSK 1998/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r., III SA/Wr 86/09). Z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika, że zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Jak podniesiono w powołanej wyżej publikacji (E. Bończak-Kucharczyk, j.w.) w literaturze spotyka się pogląd, że istnieje możliwość dokonania bezprzetargowego zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich także w przypadku, gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy wówczas dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sąd Najwyższy w wyroku z 6 marca 2009 r., II CSK 589/08, stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. W wyroku NSA z 14 września 2017 r., I OSK 407/17, stwierdzono natomiast, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. W ocenie Sądu skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu uchwały. Z powyższej argumentacji wynika, że - w przypadku gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich - należy dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sprzedaż bezprzetargowa możliwa będzie bowiem tylko w sytuacji, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich. W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, CBOSA). Uchwała, będąca aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, po to by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia, strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r. II GSK 2101/13). Zaskarżona uchwała zawiera co prawda uzasadnienie, jednak jest ono nader lakoniczne w zakresie oceny wspomnianych wyżej okoliczności, istotnych dla jej podjęcia w świetle art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.. Nie wynika z niej jakie nieruchomości graniczą z działkami, których części mają zostać zbyte. Słusznie też dostrzega skarżący, że w sytuacji braku wyodrębnienia tych części, całkowicie niemożliwa jest ocena dotycząca poprawy zagospodarowania nieruchomości przylegających, na rzecz których mogłyby zostać zbyte przedmiotowe części. Podniósł skarżący, że działki [..] i [..] zostały od niego nabyte przez gminę w celu realizacji zadania publicznego w postaci budowy drogi. Jeśli istotnie tak jest to w sytuacji zbędności części tych działek przysługiwałoby skarżącemu prawo do żądania zwrotu części zbędnych do realizacji celu publicznego. Jednak Sąd nie jest w stanie tego ocenić, bowiem z akt sprawy nie wynikają żadne konkretne okoliczności. Rada Gminy pominęła milczeniem argumentacje skarżącego, nie ustosunkowała się do niej. Nie uzasadniła Rada Gminy również ani w zaskarżonej uchwale, ani w odpowiedzi na skargę czy istotnie części nieruchomości, o których stanowi uchwała, mogą służyć poprawie zagospodarowania nieruchomości tylko wnioskujących o nabycie czy także nieruchomości skarżącego. Tej okoliczności Sąd także nie ma możliwości ocenić. Akta nie zawierają żadnych map ewidencyjnych, żadnej dokumentacji, która pozwoliłaby ocenić, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, sygnalizowane już wyżej, z którego wynika, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r. II SA/Lu 884/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Wr 214/20). W niniejszym przypadku, jak wykazano, podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wziął pod uwagę i nie rozważył istnienia w sprawie ustawowej przesłanki warunkującej możliwość zbycia części nieruchomości w trybie bezprzetargowym na rzecz tylko jednego podmiotu posiadającego przyległą nieruchomość. Natomiast treść skargi pozwala przyjąć – w braku stanowiska Rady Gminy - że są inni zainteresowani nabyciem części działek [..] i [..]. Natomiast jeśli tak jest, sprzedaż przedmiotowej działki w trybie bezprzetargowym byłaby niedopuszczalna. I tutaj znaczenia nabiera uzasadnienie zaskarżonej uchwały, której brak, nie pozwala na obronę stanowiska Rady Gminy, że w sprawie istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Tych okoliczności jednak organ, jak już podniesiono, dostatecznie nie wyjaśnił. Jak wyżej wskazano, z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej. Brak uzasadnienia uchwały w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, uniemożliwia również jej prawidłową kontrolę. Należyte umotywowanie podjętego aktu w zakresie okoliczności istotnych, o których była mowa, jawi się jako niezbędne zwłaszcza w niniejszej sytuacji, gdy występują strony o sprzecznych interesach, zgłaszające roszczenia do tej samej działki - tak aby uchwała nie była postrzegana jako rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym. Podkreślić należy jeszcze jedną okoliczność, że w sytuacji gdy stroną zainteresowaną nabyciem i która zainicjowała podjęcie skarżonej uchwały jest wójt gminy, jak w rozpoznawanej sprawie, to uzasadnienie uchwały i transparentność działania organów samorządu terytorialnego nabiera szczególnego znaczenia, gdyż w takiej sytuacji w sposób szczególny winna zostać wywiedziona i wykazana przesłanka do podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na nabycie w trybie bezprzetargowym, aby organ nie naraził się na uzasadniony zarzut braku przestrzegania przez władze publiczne konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa. Zarzut naruszenia przepisu art. 25 kpa odnoszących się do wyłączenia organu nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w procedurze podejmowania uchwał przez organy kolegialne jednostek samorządu terytorialnego przepisy kodeksu nie znajdują zastosowania. Z wyżej podanych względów Sąd wyeliminował z obrotu prawnego - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. - uchwałę Rady Gminy z 15 lipca 2021 r. uznając, że przez brak należytego rozważenia przesłanek zbycia części nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej, czego wyrazem jest bardzo skrótowe uzasadnienie podjętego aktu, nie można stwierdzić, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości do zbycia w drodze przetargu jest zgodne z prawem.